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Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 6
marzo – agosto 2024
ISSN en línea: 2806-5603
Editada por Katiuska King
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
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ISSN en línea: 2806-5603 ISSN: 2806-559X
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica (publicación
científica semestral)
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria, Av. América
Quito – Ecuador
Editora/responsable:
Dra. Katiuska King
Universidad Central del Ecuador
Comité editorial Ecuador
René Unda Lara
Universidad Politécnica Salesiana – UPS
Franklin Ramírez Gallegos
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO
Consejo asesor internacional
Luciano Wexell Severo
Universidade Federal da Integração Latino-americana – UNILA
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Presentación
Esta es la sexta edición de la Nota Técnica del proyecto de
investigación “Financiamiento para el Desarrollo en
Ecuador” de la Universidad Central del Ecuador. Esta
edición se publica unos meses después del Dialogo de Alto
Nivel de Financiamiento para el Desarrollo realizado en
septiembre de 2023 en Nueva York.
En esta edición se presentan cuatro textos relacionados con
el financiamiento para el desarrollo en varios países
latinoamericanos: Perú, México, Ecuador, así como de la
región, y uno sobre los temas monetarios en la Argentina.
El primer artículo escrito por Pedro Francke realiza un
análisis de las políticas de financiamiento interno que
realizaron en Perú durante la pandemia, discute sus
condiciones de entrega y la imposibilidad de fortalecer la
banca pública.
El segundo artículo de autoría de Alberto Arroyo Picard
explica la experiencia del Banco de Bienestar en México, su
uso para distribuir las transferencias de los programas
sociales así como las críticas que se han planteado al
mismo.
El tercer artículo elaborado por Mauricio Altamirano
plantea un recorrido de la experiencia ecuatoriana para el
cobro de un impuesto realizado en la administración
tributaria ecuatoriana, el Servicio de Rentas Internas, y su
posterior expansión.
Estos dos artículos dan cuenta de la importancia de tener un
canal propio de cobro para reducir costos financieros que
implican tanto la transferencia de intervenciones públicas
como el cobro de impuestos.
Luego, se incluye un cuarto artículo de Verónica Serafini
Geoghegan sobre los desafíos del financiamiento para el
desarrollo en América Latina de cara a la próxima cumbre
de financiamiento para el desarrollo.
Este Nota finaliza con un quinto artículo escrito por Andrés
Asiain en el que el autor repasa lo que ha sucedido en el
circuito monetario de la Argentina desde 2010 al 2023 con
información cuantitativa.
4
La Nota Técnica es una publicación científica semestral
con artículos inéditos que aborda las áreas de
conocimiento de economía, ciencia política, finanzas,
estadística, derecho y relaciones internacionales. La
publicación está dirigida a la comunidad universitaria,
jóvenes y a todos quienes se interesen por los temas de
financiamiento para el desarrollo, seguridad social y salud
en el Ecuador y la región latinoamericana.
Uno de los objetivos es reflexionar sobre los principales
retos y debates que enfrentan los sistemas de seguridad
social. Tanto en la página web del Observatorio
Financiero:
(https://www.observatoriofinanciero.org/nota-tecnica-
revista-semestral/) como de la Universidad Central del
Ecuador se pueden consultar las directrices para autores
para próximos envíos.
La información de la revista está disponible en la página
web:
https://revistasdivulgacion.uce.edu.ec/index.php/OBSER
VATORIO
Katiuska King Mantilla
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Contenido
Presentación ......................................................................................................................... 3
Katiuska King Mantilla, Universidad Central del Ecuador
Perú: financiamiento para el desarrollo y su evolución reciente ...................... 6
Pedro Franck, Pontificia Universidad Católica del Perú
El Banco del Bienestar: un banco para la política social del gobierno
mexicano .............................................................................................................................. 18
Alberto Arroyo Picard, Universidad Autónoma Metropolitana
Desarrollo del servicio propio de pago de impuestos en Ecuador .................. 30
Mauricio Altamirano, OBS Business School
América Latina: encrucijadas y caminos paralelos del financiamiento de su
desarrollo ............................................................................................................................. 35
Verónica Serafini Geoghegan, Universidad Católica Nuestra Señora de la
Asunción
El circuito bimonetario argentino .............................................................................. 44
Andrés Asiain, Universidad Nacional de Avellaneda
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica Nº 6, marzo – agosto 2024
ISSN digital: 2806-5603
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Perú: financiamiento para el desarrollo y su evolución reciente
Pedro Francke
*
Pontificia Universidad Católica del Perú
Recibido: 2 de febrero de 2024
Aceptado: 16 de febrero de 2024
Resumen
El pobre desempeño de las economías latinoamericanas, y en especial del Perú,
los últimos años, nos regresa a la necesidad de analizar el financiamiento para el
desarrollo interno. Este breve informe busca presentar los cambios que, durante
y después de la pandemia, han tenido las instituciones y mecanismos de
financiamiento público al desarrollo en el Perú. Repasamos brevemente la
historia previa, la respuesta a la pandemia y su transformación posterior. Se
discute la fuerte respuesta de financiamiento público a la crisis económica de la
pandemia, cómo los mecanismos adoptados no facilitaron una modernización
institucional y las condiciones políticas posteriores que han llevado a su rápido
retorno a la situación anterior con escasa presencia de políticas públicas y
predominio de una banca privada altamente concentrada.
Palabras clave: financiamiento, programa Reactiva, pandemia, Perú
Abstract
The poor performance of Latin American economies, especially Peru, in recent
years, brings us back to the need to analyze financing for domestic development.
This brief article seeks to present the changes that, during and after the pandemic,
have taken place in the institutions and mechanisms of public financing for
development in Peru. We briefly review the previous history, the response to the
pandemic and its subsequent transformation. We discuss the strong response of
public financing to the economic crisis of the pandemic, how the mechanisms
adopted did not facilitate institutional modernization, and the subsequent
political conditions that have led to its rapid return to the previous situation with
little public policy presence and the predominance of a highly concentrated
private banking sector.
Keywords: financing, Reactiva program, pandemic, Peru
*
Profesor principal del Departamento de Economía de la Pontifica Universidad Católica
del Perú, magister en economía, ex-ministro de Economía y Finanzas del Perú. Contacto:
pfranck@pucp.edu.pe
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1. Banca pública en Perú antes de la pandemia
Un excelente balance analítico de este tema es el de Dancourt y Jiménez (2017). Lo
resumo brevemente. Luego de un par de décadas de estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones, con un ingreso del Estado
como ente promotor y planificador del desarrollo, “a principios de los 80, los
créditos de las entidades financieras estatales, que ejercían las funciones de
banca de desarrollo, llegaron a representar 15% del PIB” (2017, p. 2). La década de
los 80s fue de crisis de deuda, hiperinflación y recesión. Entre 1990 y 1993 se
aplicaron las muy radicales reformas estructurales neoliberales de la dictadura
de Alberto Fujimori, incluyendo una amplia privatización y liquidación de varios
de los bancos de fomento entonces existentes. Así, el crédito de las entidades
financieras estatales se redujo a 3% del PIB en 1993; desde esa fecha tuvo algunas
subidas y bajadas, pero al 2015 seguía debajo de 4% del PBI, frente a 35% del PBI
prestado por la banca privada.
Para Dancourt y Jiménez, en “la economía peruana actual, las principales fallas
de mercado del sistema financiero están aún relacionadas al financiamiento de
largo plazo, al financiamiento agrícola y al financiamiento de las pequeñas
empresas” (2017, p. 9), incluyendo además “las relacionadas al financiamiento de
la necesaria diversificación productiva de la economía o de la mitigación del
cambio climático” (2017, p. 9). Se añade a esto que el mercado financiero está
dominado por un oligopolio, con cuatro bancos concentrando más del 80% del
crédito, sosteniendo spreads elevados y con altas rentabilidades sobre el
patrimonio (a niveles del 20% anual de manera sostenida). La escasa presencia
del Estado en el mercado financiero favorece ese dominio oligopólico en el sector
bancario.
2. La pandemia y el programa Reactiva
Para enfrentar el duro golpe a la economía de la pandemia, el Estado peruano
tomó medidas extraordinarias que implicaron un cambio profundo en su
participación en el crédito a las empresas, que merece resaltarse en el análisis por
su gran magnitud respecto a la historia previa.
La pandemia fue extraordinariamente fuerte en el Perú; la mortalidad producto
de la pandemia, medida como “exceso de muertes” - la diferencia entre las
muertes estimadas y las muertes esperadas llega en el Perú a 873 por cada cien mil
habitantes de manera acumulada durante 2020-2021, la cifra mayor en la
comparación de 194 países realizada por la OMS (Msemburi et al., 2023). Sólo a
partir de las campañas de vacunación aplicadas en el 2021, y con cobertura
amplia desde el segundo semestre de ese año, la mortalidad debida a la pandemia
fue controlada. El PBI peruano cayó en 11% durante el 2021, primer año de la
pandemia, con distintos niveles de afectación y tiempos de recuperación entre las
actividades económicas. Por ejemplo, el sector agropecuario y la pesca lograron
sostener permanentemente niveles de producción superiores a los niveles
registrados previos a la pandemia; sectores como comercio, minería e
hidrocarburos, y servicios mantienen niveles de PBI por debajo de lo registrado el
2019 durante los dos años 2020 y 2021; mientras los sectores de construcción,
electricidad y agua, y manufactura pasan de caídas en el PBI durante el 2020 a
superar los niveles de PBI pre-pandemia durante el 2021.
El 2021 sin embargo fue de rápida recuperación, gracias a las políticas monetarias
y fiscales expansivas. Durante 2020, en comparación a la región, Perú es uno de
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los países con mayor caída de PBI, y, a pesar de eso, tiene una recuperación rápida
en el 2021. Si agrupamos a los países según el resultado de la variación del PBI al
2021, tenemos tres grupos: países con niveles de PBI desde que se inició la
pandemia por debajo de los niveles de 2019 (Argentina y Bolivia), países que en el
2021 produjeron un poco más que el 2019 (Brasil y Perú), y países con crecimiento
moderado al 2021 (Chile y Colombia)
1
. El PBI del Perú en el 2021 llegó a ser 0.9%
superior al del 2021.
Gráfico 1: Comparativo del PBI regional, 2020-2021 (variación respecto de
2019 %)
Nota: Variación anual calculada en términos de moneda local constante
Fuente: World Bank – Data Bank
Elaboración: Propia
En el contexto de choque externo de la pandemia sobre la actividad económica
local e internacional, la política monetaria del Banco Central de Reserva del Perú
(BCRP) desde el inicio de la pandemia hasta julio de 2021 fue fuertemente
expansiva, con “reducción del costo de financiamiento, provisión de liquidez al
sistema financiero y la disminución de la volatilidad de las tasas de interés de
largo plazo y del tiempo de cambio” (Banco Central de Reserva del Perú, 2021, p.
101). La tasa de interés de referencia del Banco Central se rebaja 2 puntos
porcentuales rápidamente hasta un mínimo histórico de 0.25% en el contexto de
estímulo a la economía.
En el contexto del periodo de política monetaria expansiva del BCRP, el Gobierno
lanzó el Programa de Garantía del Gobierno Nacional para la Continuidad en la
Cadena de Pagos “Reactiva Perú”
2
, el cual buscaba asegurar la continuidad de la
cadena de pagos durante la pandemia (Banco Central de Reserva del Perú, 2021) y
contribuyó a transmitir la reducción en la tasa de interés de la política monetaria
al sistema financiero (Montoro, 2020, p. 3).
1
La recuperación leve sería aquella con un crecimiento menor al 2% respecto a 2019, mientras que la
moderada sería aquella superior al crecimiento de 2% respecto a 2019.
2
El programa se crea el 6 de abril de 2020 mediante el Decreto Legislativo N° 1455 y se modifican los
montos máximos y criterios de elegibilidad mediante el Decreto Supremo N° 124-2020-EF el 28 de mayo
de 2020.
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Las características del programa Reactiva se pueden resumir (Montoro, 2020) de
la siguiente manera: (i) ser un programa de garantía estatal masivo; (ii) determinar
de forma simple de las necesidades de financiamiento de cada empresa según sus
obligaciones tributarias; (iii) reducir la incertidumbre al absorber riesgo (el
Gobierno garantizaba entre el 80% a 98%); (iv) alentar el buen comportamiento al
incluir criterios ligados a buen contribuyente y deudor previo a la pandemia; y,
(iv) brindar condiciones favorables a las empresas (liquidez a largo plazo,
mecanismos de subasta competitivas para dar tasas de interés bajas y periodos
largos de financiamiento). El programa Reactiva le brindó estabilidad al sistema
financiero y aseguró salvaguardar la cadena de pagos. Por ejemplo, a setiembre de
2020, el programa permitió a las entidades financieras expandir el crédito (+14%
en septiembre de 2020), fortalecer su posición patrimonial (redujo la
probabilidad de no pago) e incrementar la liquidez de las entidades participantes
(Nivín et al., 2020, p. 5).
Junto a Reactiva hubo medidas complementarias para facilitar liquidez y crédito.
Considerando el total de las operaciones de inyección de liquidez del BCRP en el
contexto de la pandemia, estas llegaron al 9.4% del PBI al 31 de enero de 2021,
mientras que al 12 de diciembre de 2022 representaban el 4.6% del PBI (Banco
Central de Reserva del Perú, 2022b, p. 90).
Gráfico 2: Saldo de operaciones de REPO del BCRP durante los primeros años
de la pandemia (en millones de soles)
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú – Reportes de inflación 2020/2022
Elaboración: Propia
Con ese apoyo, los créditos de las empresas bancarias al sector privado en
moneda nacional durante el periodo 2020-2021 alcanzaron un gran crecimiento,
con un pico durante el periodo de lanzamiento del programa Reactiva Perú.
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Gráfico 3: Evolución del crédito de las empresas bancarias al sector privado
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú – Series Estadísticas.
Elaboración: Propia
El programa Reactiva
3
, en sus fases 1 y 2, parece haber sido una de las principales
herramientas para inyectar liquidez a las empresas, dar apoyo a su solidez
patrimonial y promover una rápida reactivación.
El programa Reactiva Perú operó en el marco de una política monetaria
expansiva; el BCRP baja rápidamente (entre el 19 de marzo y el 9 de abril 2020) su
tasa de interés de referencia de 2.25% a 0.25%, lo que es complementado por el
programa Reactiva y otras medidas de inyección de liquidez, reducción de
encajes y expansión monetaria. A lo largo del 2020 el BCRP inyectó liquidez por
S/ 64.8 mil millones (9.1 por ciento del PBI), de los cuales la mayor proporción
están constituidos por S/ 50.7 mil millones de Reactiva y programas con garantía
del Gobierno Nacional
4
. El BCRP resalta que “el saldo total alcanzado de
operaciones de inyección de liquidez (S/ 64.8 mil millones) es 8 veces superior al
máximo saldo de estas operaciones alcanzado durante la crisis financiera
internacional de 2008-2009 (S/ 7.9 mil millones)” (BCRP, 2022a, p. 103). Como
resultado de estas medidas, al 15 de septiembre las tasas de interés en soles
cayeron fuertemente, en promedio en 10 puntos porcentuales (Banco Central de
Reserva del Perú, 2020a) mientras el crédito a empresas privadas en el 2020
aumentó en 22%.
Reactiva Perú fue un programa de crédito con garantía fiscal y fondos provistos
por el BCRP, siendo COFIDE el operador financiero público que administra las
3
Creado por Decreto Legislativo 1455 del 6 de abril de 2020, con una primera cantidad de 30 mil
millones de soles (luego se ampliaría y ajustaría sus reglamentos). Varios aspectos de topes y
condiciones se modificaron por Decreto Supremo N° 124-2020-EF del 28 de mayo para darle mayor
flexibilidad.
4
Del total de 7.9% del PBI en estas operaciones de crédito, 7.5% corresponde a Reactiva y 0.4% a la
suma de otros programas (Banco Central de Reserva del Perú, 2020a). Concentramos por eso nuestro
análisis en Reactiva.
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garantías fiscales y el sistema financiero privado (incluyendo bancos, financieras
y cajas, aunque no cooperativas de ahorro y crédito) quien canaliza los créditos.
El esquema de Reactiva consistió en entregar fondos prestables a las empresas del
sistema financiero bajo un esquema de subasta que asigna los fondos a quienes
ofrecieron cobrar menor tasa de interés a sus clientes. Otorgaba garantías según
se señala en el siguiente cuadro, siendo el máximo posible de un préstamo el de 10
millones de soles:
Tabla 1: Nivel de cobertura de garantías de Reactiva Perú según crédito por
fase
Créditos por empresa (en soles)
Garantías
(%)
Fase 1
Fase 2
Hasta 30,000
Hasta 90,000
98%
De 30,001 a 300,000
De 90,001 a 750,000
95%
De 300,001 a 5,000,000
De 750,001 a 7 500,000
90%
De 5,000,001 a 10,000,000
De 7,500,001 a 10,000,000
80%
Fuente: Elaboración propia en base a normativa de Reactiva Perú.
Los créditos de Reactiva no podían ser usados para pagar otros créditos, las
empresas no debían tener cobranza coactiva de SUNAT (administración
tributaria peruana) por más de 1 UIT y no podían tener clasificación de riesgo alto
por la SBS (solo las clasificadas como “normal” o “con problemas potenciales”), ni
estar en la Ley 30737 para empresas corruptas. Los préstamos se otorgaban hasta
por 36 meses con gracia de hasta 1 año de principal e intereses.
En total en cinco meses Reactiva Perú otorgó 55 mil millones de crédito (de los 60
mil millones u 8.4 % del PBI) facilitados por el Estado y con una tasa de interés
promedio muy baja, menor al 1.5% anual promedio. La amplitud y rapidez del
programa son sin duda factores destacables. Las subastas comenzaron el 23 de
abril del 2020 para la primera fase de hasta 30 mil millones de soles; la segunda
fase de otros 30 mil millones bajo condiciones que facilitaron mayores préstamos
a PYMES empezó el 30 de junio de 2020 y a inicios de agosto ya se habían entregado
52 mil millones de soles. La cantidad de fondos otorgados en Perú (7.9% del PBI)
es muy superior a la de otros países como México (4.2% del PBI), Brasil (0.9% del
PBI) o Colombia (0.8% del PBI) (datos al 15/09/2020 Banco Central de Reserva del
Perú, 2020a), y el que no se hubieran llegado a colocar todos los fondos indica que
los montos asignados fueron suficientes aunque sectores como PYMES, agro y
turismo requirieron programas específicos por sus particularidades productivas,
de demanda y de vinculación al sistema financiero.
Dada su magnitud e impacto, constituyéndose en la mayor medida de
financiamiento público en Perú de las últimas décadas, merece detenerse en un
par de discusiones al respecto. Estas tienen como tópico central la existencia de
un trade-off o intercambio entre la rapidez necesaria que debía tener el programa
por un lado, mientras por otro lado estaba el objetivo de establecer las
condiciones más adecuadas para reducir malos préstamos, llegar a las PYMES y
asegurar el empleo digno.
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¿Debió otorgarse una garantía de 100% para facilitar que los bancos prestaran los
fondos?
Apenas aprobado el programa Reactiva, hubo una discusión pública sobre el
porcentaje de garantías; los ex-ministros de economía Alonso Segura y David
Tuesta consideraron que la garantía estatal debía haber sido del 100% para
acelerar el desembolso de los fondos, mientras que el ex-ministro Alfredo Thorne
estuvo a favor del esquema aprobado (Guerra Vásquez, 2020). Por otro lado, para
Segura:
Hay una concepción distinta. El BCRP propuso un programa de liquidez
que cubra sobre todo a empresas pequeñas con garantías al 100%. Se
priorizaba la rapidez en el desembolso y la mayor cobertura posible para
evitar quiebras. Pero se bajó la cobertura al 98%, [con lo que] se genera
exposición de capital a las financieras, se demora porque tendrán que ver
las operaciones con mayor detalle y hasta se reduciría la cobertura. Se
tiene una carrera contra el reloj, pero parece que no se dan cuenta de la
urgencia de quienes necesitan esto.
Sin embargo, el problema de garantizar el 100%, como está establecido en
la literatura sobre el tema del crédito, es que eso implicaría un problema de
riesgo moral: los bancos no tendrían absolutamente nada en juego de
aprobar un mal crédito, lo que incentiva el préstamo incluso a quien no
podrá pagarlo o tiene pésimo historial previo, que fue lo argumentado por
el Ministerio de Economía y Finanzas en ese momento (Guerra Vásquez,
2020).
En resumen, la discusión giró en torno a la necesaria rapidez con la que debían
entregarse los créditos, lo que efectivamente era un asunto muy importante,
versus el problema de riesgo moral bancario. El resultado de haberse entregado
55 mil millones de soles, casi 8% del PBI, en créditos en cinco meses, indica que las
garantías del 98% al 90% no fueron un freno que demorara o redujera la cobertura
en el otorgamiento de los créditos de manera significativa.
Es difícil establecer el contrafactual y saber si, ante unas garantías del 100%, los
problemas de riesgo moral se habrían agravado. Sabemos, eso sí, que el programa
parece haber sido efectivo en evitar que la banca enfrente problemas de riesgo
sistémico (a lo cual también contribuyeron la rebaja de tasas de referencia, la
reducción de encajes y medidas especiales para poder dar apoyo de emergencia a
su liquidez y fortalecimiento patrimonial en caso necesario). El resultado ha sido
que la banca ha mantenido buenas utilidades, “S/ 10,947 millones a agosto 2022 […]
La utilidad neta también se encuentra por encima de lo generado antes de la
pandemia (S/ 10,339 millones a febrero 2020) […] El ROEA [rentabilidad
anualizada sobre patrimonio] se situó en 14.5% a agosto 2022” (Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP, 2022, p. 23) una tasa bastante halagüeña. El que la banca
haya asumido un pequeño riesgo, de entre 2% y 20% en el programa Reactiva, no
parece haberle generado un problema de rentabilidad.
¿Se pudo y debió poner mejores medidas para ampliar el alcance a las PYMES?
En la fase 1 de Reactiva, de los 30,000 millones colocados, solo el 3-9% fue a
créditos orientados a las PYMES con garantía de 98%, mientras 29.1% fue para
créditos a corporaciones con garantía del 80% y 46.7% a grandes empresas con
garantía del 90% (Banco Central de Reserva del Perú, 2020a). Como se puede ver,
esta distribución inicial estuvo sesgada hacia un sector empresarial de gran
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tamaño. Frente a ello, la fase 2 de Reactiva tuvo otros resultados, en parte debido
a que ya se había satisfecho buena parte de la demanda de corporaciones y
grandes empresas y también debido a que se establecieron mejores condiciones
de acceso a las PYMES. En esta segunda fase de Reactiva un 23% fue para créditos
muy pequeños con garantía de 98% y solo 3% para créditos corporativos dirigidos
a las más grandes empresas. Con esta mejor cobertura de la fase 2 de Reactiva, el
crédito total del programa Reactiva sumando sus fases 1 y 2 tuvo finalmente un
sesgo hacia las grandes empresas pero de menor magnitud: según BCRP (2020b, p.
108), el 49% de Reactiva fue a grandes empresas, mientras a las PYMES llegó el
43%. Las tasas de interés, muy inferiores a las previamente cobradas, eran de 1.1%
anual para grandes empresas con garantía del 80% y 2.6% para PYMES, lo que se
relacionaría al mayor costo operativo de otorgar pequeños préstamos.
En la fase 1, la regla para favorecer a las pymes era la siguiente:
se otorga la garantía del Gobierno Nacional, de acuerdo a un porcentaje
(entre 98 y 80 por ciento), el cual varía de manera decreciente al monto del
préstamo. Así, para los préstamos de menor tamaño, los cuales se
encuentran también asociados a las empresas más pequeñas, el porcentaje
de garantía es mayor. [Además] se determinó un monto de préstamo
máximo de S/ 10 millones, por lo que las empresas más grandes tienen un
menor acceso relativo. (Banco Central de Reserva del Perú, 2020a)
Dados los resultados, eso no parece haber sido suficiente. En la fase 2, las nuevas
condiciones para favorecer a las PYMES habrían sido las siguientes:
el monto de los préstamos se encuentra relacionado a las necesidades de
capital de trabajo. Dicho monto se determinó en una primera etapa según
las contribuciones a EsSalud
5
(3 meses) o las ventas declaradas a la SUNAT
6
(1 mes) del año 2019 […]. En una segunda etapa del programa el monto fue
ampliado a 3 meses de ventas declaradas, o para el caso de microempresas
a 2 veces el saldo promedio de deuda de 2019. […] Estos cambios en la
determinación del monto de préstamo favorecieron principalmente a las
empresas más pequeñas, las cuales pudieron acceder a un monto de
préstamo mayor de acuerdo a su historial crediticio (BCRP, 2020a).
Como resultado de las diversas medidas tomadas en la política monetaria y
crediticia, al 15 de septiembre las tasas de interés en soles cayeron 24 puntos
porcentuales para las microempresas, 13 pp para las pequeñas y casi 1 pp para el
crédito corporativo (Banco Central de Reserva del Perú, 2020a). En cuanto al
monto de crédito a empresas privadas, para las grandes éste creció en 8%, a las
medianas en 51% y a las PYMES en 24%; el año anterior 2019 pre-pandemia
crecieron 4%, 1% y 8% respectivamente. Resalta el crecimiento del crédito a las
PYMES, que pasó de crecer 8% (el microcrédito tuvo una buena dinámica los
quinquenios anteriores) a un muy fuerte 24%, y a las medianas, más aún.
Como hemos visto, Reactiva 2 llegó mucho más a las PYMES. Hay que recordar,
además, que aunque el gobierno había establecido hasta 60 mil millones de
créditos para el programa, sólo se colocaron 55 mil millones; en otras palabras, si
hubo PYMES a las que no se llegó no fue por falta de fondos públicos con garantía
si no porque a la banca privada evaluó que no le convenía incurrir en gastos y/o
riesgos adicionales para llegar a nuevos sectores. En efecto, sólo 6% de los
5
Contribuciones a la seguridad social que por ley ascienden a 9 por ciento del valor de la remuneración
bruta.
6
La SUNAT es la entidad encargada del cobro de impuestos en Perú.
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créditos Reactiva fueron a empresas que no habían tenido antes créditos en el
sistema financiero. Para quienes no habían tenido experiencias de préstamos
bancarios previos, el acceso a Reactiva fue limitado y no se dieron mecanismos
especiales (tales como incluir a las cooperativas de ahorro y crédito de buena
calificación de riesgo o dar apoyo patrimonial a las cajas municipales) o
facilidades adicionales que redujeran los costos unitarios de las empresas del
sistema financiero para que les fuera más atractivo prestar a PYMES y a nuevos
clientes. Una medida en este sentido fue el FAE-Mype, que bajo un concepto
similar daba fondos de créditos garantizados, e incluyó la posibilidad de que estos
fueran usados por cooperativas de ahorro y crédito que en algunas zonas y casos
son más accesibles a las PYMES; sin embargo, el presupuesto asignado de solo 800
millones fue muy pequeño en comparación con Reactiva que fue quien marcó el
paso de esta experiencia de crédito con garantía estatal.
¿Pudo haberse reforzado la institucionalidad pública en financiamiento al desarrollo
con Reactiva?
El mecanismo para el otorgamiento de los créditos de Reactiva fue a través de la
banca privada, que operaba con garantías brindadas por COFIDE, entidad
financiera estatal “de segundo nivel” financiada por el Ministerio de Economía y
Finanzas. La sólida posición fiscal del Perú, con activos púbicos financieros del
orden del 14% del PBI antes de la pandemia, lo facilitaban. El MEF estimó
originalmente que el costo de las garantías podía acercarse a 2% del PBI, aunque
luego de la recuperación del 2021 ha hecho que nuevas estimaciones que indican
montos bastante menores.
Es llamativo sin embargo que en este programa, a pesar de que las garantías las
brindaba el fisco, no haya habido mayor esfuerzo ni medida para que bancos
públicos de “primer nivel” como el Banco de la Nación o el Agrobanco tuvieran un
rol de tal manera que canalizaran recursos a sectores prioritarios. Para dar mayor
respaldo a sectores particularmente afectados, como el turismo, la agricultura o
las PYMES, se hicieron posteriormente (2021 y años siguientes) nuevos programas
vía Cofide o asignación de fondos presupuestales al Agrobanco pero con
coberturas muy limitadas que no alcanzan ni el 5% de lo que alcanzó Reactiva.
Un balance en términos de la relación público-privado en el programa Reactiva
indica que dejó de lado las oportunidades que se abrían para un rol de mayor
orientación, priorización o promoción de sectores o iniciativas determinadas por
el Estado. Reactiva fue el mayor programa de financiamiento público que se ha
visto en el Perú en varias décadas, pero su orientación no tuvo ninguna conexión
con algún nivel de planificación estratégica, visión de desarrollo o intento de
transformación productiva; se limitó a ser una respuesta de emergencia para
evitar una quiebra masiva de empresas privadas productivas y financieras,
cargando la mayor parte del riesgo al Estado.
3. Del 2022 en adelante
A partir del segundo semestre del 2021, coincidiendo con un alza en la inflación
internacional y nacional, y también con un cambio de gobierno, el Banco Central
modificó rápida y sustancialmente su política monetaria. La tasa de interés de
referencia se elevó hasta 7.75% en enero 2023. El saldo de las operaciones de
inyección de liquidez del BCRP ha bajado de 9.1% del PBI a 3.3% del PBI (a
noviembre 2023). Como resultado, el crédito a empresas cayó 1.4% el 2022 y 2.3%
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el 2023 (diciembre-diciembre), que en términos reales significa una caída de casi
10 por ciento el 2022 y de cinco por ciento adicional el 2023. El efecto ha sido
fuertemente recesivo, siendo claro que no había exceso de demanda sino choques
de oferta como causantes de la inflación.
En el contexto de un nuevo gobierno que entró en funciones el 28 de julio del 2021
con un programa de cambios progresistas, se planteó al Congreso diversas
medidas económicas y financieras, incluyendo una reforma tributaria progresiva
y, entre otras, que se permitiera dar las leyes necesarias para el fortalecimiento de
Banco de la Nación. Particularmente, se planteó al Congreso ampliar sus
funciones:
a fin de otorgar financiamientos directos e indirectos a las micro y
pequeñas empresas y a beneficiarios de Programas Sociales del Estado,
realizar operaciones bancarias y servicios financieros […] señalados en el
artículo 221 de la Ley N° 26702 Ley General del Sistema Financiero y del
Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros
a favor de entidades empresas públicas, trabajadores y pensionistas del
Estado, proveedores del Estado que reciban sus ingresos a través del Banco
de la Nación en cualquier punto del país y, en general, a favor de personas
naturales y jurídicas donde la demanda de cualquiera de esas operaciones
bancarias y servicios financieros sea insatisfecha. (Proyecto de Ley
0583/2021-PE)
Se planteaban estas medidas en el marco de reformas para asegurar “la
sostenibilidad del Banco mediante una sólida gobernanza corporativa desde su
Directorio y Gerencia y solvencia patrimonial a largo plazo, así como a través de
la modernización de sus instrumentos de gestión de recursos humanos, logísticos
y tecnológicos.” (Proyecto de Ley 0583/2021-PE).
Algunas de las propuestas alcanzadas, bastante iniciales en cuanto a repensar las
estrategias de desarrollo pero que significaban un primer paso para ampliar el
alcance del financiamiento público e introducir competencia en el sistema
financiero, incluían financiar proyectos inmobiliarios para trabajadores o
pensionistas del Estado, otorgar créditos productivos, a los beneficiarios de los
programas sociales del Estado y otorgar créditos y otros servicios financieros
(como compra de deuda) a las pequeñas empresas. Uno de los mecanismos
planteados era la posibilidad de aliarse y/o, inclusive, adquirir total o
parcialmente otras empresas del sistema financiero dedicadas a las
microfinanzas y/o fintechs.
Ninguna de las propuestas referidas en el párrafo anterior, sin embargo, fue
aprobada por el Congreso, orientado desde un primer momento a socavar y
golpear al gobierno de Pedro Castillo y mantener las políticas neoliberales. A las
organizaciones políticas que dominaban el Congreso, vinculadas a los grandes
conglomerados económicos y financieros, les interesaba bloquear cualquier
posibilidad de que una banca púbica se despliegue y pueda reducir su poder de
dominio sobre el mercado de crédito de estos grupos. Al respecto es oportuno
recordar que el presidente del directorio y principal accionista del mayor banco
del Perú, el Banco de Crédito del Perú, entregó 3.6 millones de dólares en 17
maletines en efectivo a la candidata Keiko Fujimori (La República, 2020), cuya
bancada es la más grande entre las fuerzas conservadoras en el congreso.
El gobierno de Castillo, por su parte, luego de unos meses dejó de lado las
propuestas de reforma. En diciembre 2022 se instaló un nuevo gobierno con la
antes vicepresidenta Dina Boluarte en alianza con el Congreso. Toda propuesta
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que pudiera afectar al oligopolio financiero fue totalmente negada. A fines del
2023, el gobierno dispuso que utilidades del Banco de la Nación por 1,000 millones
de soles fueran extraídas del mismo para absorberlas como ingresos fiscales y así
aparentar que el déficit fiscal de ese año fuera menor al real, al mismo tiempo
cortando la posibilidad de que fueran reinvertidas para mejorar y ampliar sus
servicios. Algunas iniciativas aisladas de congresistas para permitir una
ampliación de las operaciones del Banco de la Nación no han sido aprobadas.
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El Banco del Bienestar: un banco para la política social del gobierno
mexicano
Alberto Arroyo Picard
§§
Universidad Autónoma Metropolitana
Recibido: 03 de febrero de 2024
Aceptado: 20 de febrero de 2024
Resumen
El artículo explica las características y el papel que juega el Banco del Bienestar
en México como instrumento de la política social del gobierno de Andrés Manuel
López Obrador y se centra en el papel y características del Banco del Bienestar sin
pretender realizar una evaluación de este gobierno. Se aborda el origen del Banco,
su ley orgánica, las funciones y servicios que ofrece, más específicamente, en su
amplia tarea de distribución de los apoyos sociales del gobierno. Como trasfondo,
se discute por qué se considera que esta entrega de dinero a la población no es la
institucionalización del populismo, sino que hace realidad derechos que eran o se
convirtieron en constitucionales.
Palabras clave: Banco del Bienestar, distribución de apoyos sociales, México,
populismo
Abstract
The article explains the characteristics and the role played by the Banco del
Bienestar in Mexico as an instrument of the social policy of the government of
Andrés Manuel López Obrador and focuses on the role and characteristics of the
Banco del Bienestar without pretending to make an evaluation of this government.
It addresses the origin of the Bank, its organic law, the functions, and services it
offers, more specifically, in its broad task of distributing the government's social
support. As background, it is discussed why it is considered that this delivery of
money to the population is not the institutionalization of populism, but rather that
it makes real rights that were or became constitutional.
Keywords: Banco del Bienestar, social support distribution, Mexico, populism
§§
Docente e investigador titular “C” (máxima categoría). Jubilado de la Universidad
Autónoma Metropolitana en la Ciudad de México. Contacto:
alberto.arroyo60@gmail.com
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1. Introducción
En este artículo se pretende explicar el papel que juega el Banco del Bienestar
como instrumento de la política social del gobierno de Andrés Manuel López
Obrador (AMLO), es decir se centra en el papel y características de dicho Banco.
Recordemos que en 1982 en México, los Bancos se estatizaron y luego en 1994 de
nuevo se privatizaron. Actualmente en México hay 50 bancos, pero 4 de ellos
representan un poco menos de dos terceras partes del total de activos (Juárez,
2023). De estos 50 bancos solo 7 son mayoritariamente mexicanos. Los 4 más
grandes, medidos por sus activos son en este orden: BBVA-Bancomer México
(español), Santander (español), Banorte (mexicano), Citibanamex.
(estadounidense). El banco mexicano más grande es Banorte que ocupa el tercer
lugar. El Banco del Bienestar sería por su tamaño el número 26 (cálculos propios
en base a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores).
Respecto al Banco del Bienestar, se abordará su origen, su ley orgánica, las
funciones y servicios que ofrece, específicamente, en su tarea más amplia que es
la entrega o dispersión de los apoyos sociales del gobierno. Por esta dispersión de
enormes cantidades de dinero otorgadas a la población hay quien lo supone la
institucionalización del populismo y esta caracterización será discutida.
Por ello, para calificar algunas acciones, políticas o programas de populistas, se
considera que éstas deben tener ciertas características: 1) Promesas que no se
pueden o no se tiene verdadera intención de cumplirlas; 2) Si se cumplen ponen
en riesgo la estabilidad macroeconómica y el desarrollo a mediano plazo; 3) Son
acciones o promesas sólo políticas y no forman parte de una estrategia económica
coherente, benéfica para el país y sostenible en el tiempo. Con estas
características se analizará si AMLO, su política social y el Banco del Bienestar,
son la máxima expresión del populismo o no.
Indirectamente y como trasfondo también se discutirá si durante este gobierno se
ha abandonado el esquema neoliberal del capitalismo. El neoliberalismo son unos
postulados económicos que pretenden disminuir al mínimo posible el papel del
Estado en la dinámica económica, dejar todo, o casi todo, al mercado, es decir a la
ley del más fuerte. Se busca analizar si se ha fortalecido el papel del Estado como
regulador e impulsor de un proyecto nacional de “desarrollo” y se ha tratado de
compaginar las leyes del mercado con la sobrevivencia de derechos sociales.
Sin embargo, es pertinente indicar que no se ha superado el esquema neoliberal
protegido por los Tratados de Libre Comercio (TLC) y Tratados Bilaterales de
Inversión (TBI). AMLO no ha negociado nuevos TLC, ni TBI
1
; pero siguen vigentes
todos los TLC y TBI anteriores. Pero a la vez, sus acciones han significado, que en
el período de AMLO, México ha sido el país más demandado en el mecanismo de
solución de controversias de dichos tratados.
La evaluación de las acciones de gobierno es muy debatida. Evidentemente no
todo ha funcionado como se propagandiza. En México la pobreza y la desigualdad
han disminuido, pero aún estamos lejos del llamado estado del bienestar, ni
siquiera del “estado de bienestar” posible dentro del capitalismo. Una evaluación
lo más objetiva posible llevaría mucho más espacio y rebasa los objetivos de este
ensayo.
1
En el T-MEC participó con un enviado al final de la negociación y no se opuso a la ratificación por el
Senado. La Revisión del tratado con Europa está atorada y no la ha impulsado.
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En síntesis este ensayo no es una evaluación integral del gobierno de AMLO, ni
siquiera de su política económica y social, tampoco propiamente evaluamos al
Banco del Bienestar por la magnitud de la tarea. Aspiramos sólo a analizar su
origen y describir sus funciones y contestar la pregunta si se trata de la
institucionalización del populismo o no.
4. Nacimiento del Banco del Bienestar
En su estado actual el Banco del Bienestar nace con Andrés Manuel López Obrador
el 20 de junio de 2019 a 6 meses del inicio de su gobierno; pero no nace de la nada.
Veamos sus antecedentes.
Patronato del Ahorro Nacional
El antecedente más antiguo fue en enero de 1950. Después de una crisis y
devaluación de la moneda mexicana, el presidente Miguel Alemán planteó que la
solución era favorecer el ahorro nacional y se creó El Patronato del Ahorro
Nacional cuyo principal instrumento de inversiones fueron los Bonos del Ahorro
Nacional. Su finalidad era captar ahorro desde muy pequeñas cantidades para
financiar obras. En los años 60 y 70 esta política se consolidó y fue de las primeras
formas de bancarizar a una gran parte de la población. Diversas devaluaciones le
hicieron perder popularidad. Las crisis de 1994-1995 dieron un duro golpe a este
objetivo, pero no desapareció el interés de bancarizar y captar al ahorro de
sectores pobres y clases medias.
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI)
Este Banco es el antecedente inmediato del Banco del Bienestar. El 2 de junio de
2001 se publica la Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios
Financieros del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) e
inició operaciones el 2 de enero de 2002.
A continuación, algunos párrafos de la autopresentación oficial de este banco:
El Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional
de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, deberá realizar funciones
de banca social, para lo cual tendrá por objeto promover y facilitar el
ahorro, el acceso al financiamiento, la inclusión financiera, el fomento de
la innovación, la perspectiva de género y la inversión entre los integrantes
del Sector, ofrecer instrumentos y servicios financieros de primer y
segundo piso entre los mismos, así como canalizar apoyos financieros y
técnicos necesarios para fomentar el hábito del ahorro y el sano desarrollo
del Sector y en general, al desarrollo económico nacional y regional del
país, así como proporcionar asistencia técnica y capacitación a los
integrantes del Sector.
Para el cumplimiento de su misión, BANSEFI ofrece servicios financieros
principalmente a la población de escasos recursos, a personas que viven en
localidades alejadas o de difícil acceso en las que no existe presencia de
intermediarios financieros formales, y a beneficiarios de apoyos sociales.
Para ese público ha diseñado cuentas de ahorro que se abren con montos
bajos y brinda servicios como envío y recepción de remesas de dinero de
Estados Unidos a México o dentro del país. (Diario Oficial de la Federación,
2001)
En 2002, BANSEFI inició una alianza estratégica con sociedades de ahorro y
crédito popular y cooperativo denominada L@Red de la Gente, para ofrecer en
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conjunto envío y recepción de remesas de dinero nacionales e internacionales,
microseguros de vida y pago de servicios.
En septiembre de 2009, L@Red de la Gente se convirtió en la red financiera
con más sucursales en México, con 1,887, así como la de mayor presencia
municipal, al atender a 870 municipios. En diciembre de 2011 estaba
conformada por 287 socios, 2,391 sucursales y ofrecía servicios financieros
en 984 municipios, alrededor del 90% del territorio nacional.
Otra de sus redes de servicio es el Programa de Asistencia Técnica a las
Microfinanzas Rurales (PATMIR) [… que], tiene como propósito llevar
servicios financieros integrales y formales al sector rural marginado […] se
ha convertido en una pieza clave para la entrega de recursos de los
programas gubernamentales hacia sus beneficiarios. Tan solo en 2011,
abrió cuentas de ahorro y entregó tarjetas bancarias a los 6.5 millones de
familias beneficiarias (Banco del Bienestar, 2015).
Los programas que operaban a través de BANSEFI fueron cambiando con el
tiempo y la visión de los presidentes de México Vicente Fox Quesada (2000-2006)
y Felipe Calderón (2006-2012) del Partido Acción Nacional y Enrique Peña Nieto
(2012-2018) del Partido Revolucionario Institucional. Todos ellos orientados por
la corriente neoliberal, pero con diferencias importantes en su orientación para
enfrentar la pobreza.
Banco del Bienestar
Con el ascenso de Andrés Manuel López Obrador a la presidencia, el BANSEFI se
transforma en Banco del Bienestar. Su ley orgánica es sólo una modificación y
adiciones de la ley correspondiente del BANSEFI que se publica en el Diario
Oficial de la Federación (2019) el 19 de julio de 2019 y empieza operaciones como
tal el 6 de enero de 2020.
El Banco del Bienestar nace con 486 sucursales heredadas y en noviembre de 2023
ya tenía 2,848 en todo el país, con presencia en al menos 1,963 localidades en todos
los Estados (provincias) del país. Algunas muy pequeñas y ubicadas en
poblaciones muy lejanas. Al 2023 era el banco con más sucursales en México,
además de cajeros automáticos (La Jornada, 2023). Según la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores: BBVA tiene 1,735, BanCoppel tiene 1,308, CitiBanamex 1,272
y Banorte 1,156 (El Economista, 2023), que salvo el último a partir de la crisis de
1995 los bancos se vendieron a extranjeros en los gobiernos neoliberales.
El Banco del Bienestar ofrece todos los servicios de un Banco, pero adaptados a un
público con poca experiencia bancaria. Retoma experiencias de la cultura
popular como las pequeñas cajas de ahorro o las tandas (grupos de ahorro popular
en que cada determinado tiempo las cuotas que ponen sus miembros le tocan a
uno de sus socios (llamadas tandas para el bienestar). Sin embargo, su principal
característica es ser el banco donde se depositan casi todos los apoyos sociales del
actual gobierno. Es una experiencia exitosa de bancarización, aunque no con fines
de lucro para el propio banco.
Su nacimiento y rápido crecimiento surge precisamente de la necesidad de
entregar grandes cantidades de dinero de los programas sociales entre una
población muy dispersa, incluso en lugares en que no había bancos.
En sus inicios, antes de su enorme expansión de beneficiarios, estos recursos se
distribuían (donde ello era posible) por medio de la banca comercial. Sin
embargo, dichos bancos no aceptaron manejar estos cuantiosos recursos sin
cobrar al usuario comisiones por todo: solicitar saldos o retirar su dinero. Se
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intentó negociar con los bancos para que acercaran a la población rural sus
sucursales, pero no les pareció lucrativo. Todo ello llevó al gobierno federal a
crear su red de pequeñas sucursales.
El Banco del Bienestar opera millones de cuentas individuales en las que se
deposita su dinero a cada beneficiario de uno o varios de los programas sociales.
Estas cuentas individuales se operan por una tarjeta bancaria similar a la de todos
los bancos; de hecho es una tarjeta asociada a Master Card. Con. ella se puede
retirar el dinero en cualquier sucursal del Banco del Bienestar o, con cobro de
comisión, en cualquier sucursal o cajero automático de cualquier banco. Incluso
se puede comprar mercancías, en establecimientos que acepten tarjetas
bancarias, ya que funciona como cualquier tarjeta de débito y se puede consultar
saldos o movimientos por medio de una aplicación de internet.
5. La Ley Orgánica del Banco del Bienestar
Como decíamos anteriormente, el Banco del Bienestar es una transformación de
BANSEFI. Los siguientes artículos son los modificados o adicionados de la Ley
Orgánica del BANSEFI, Artículos 1; 2, fracciones I y III; 3, párrafos primero y
segundo; 4; 7, fracciones III, VII, X y XI; 8, fracciones II, XII y XIII; 8 Bis, primer y
tercer párrafos; 17, fracción I; 25, primer párrafo; 36, último párrafo, y se
adicionan las fracciones XII, XIII, XIV, XV y XVI al artículo 7; las fracciones XIV,
XV y XVI al artículo 8, y un artículo 25 Bis. Comentaremos sólo algunos cambios
que consideramos relevantes.
El artículo 1 sólo cambia el nombre y reafirma que se trata de una Sociedad
Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, con personalidad
jurídica y patrimonio propios. En el artículo 3 habla de su objetivo y el cambio es
enfatizar el carácter de banca social, ya que cuando habla del financiamiento
menciona que sea en “condiciones de equidad”, y con “perspectiva de género”. En
términos de su objeto se plantea lo siguiente:
El Banco del Bienestar, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca
de Desarrollo, realizará funciones de banca social, para lo cual tendrá por
objeto promover y facilitar el ahorro, el acceso al financiamiento en
condiciones equitativas, la inclusión financiera, el uso y fomento de la
innovación tecnológica a fin de procurar mejores condiciones a los
integrantes del Sector, la perspectiva de género y la inversión entre los
integrantes del Sector, ofrecer instrumentos y servicios financieros de
primer y segundo piso entre los mismos, canalizar apoyos financieros y
técnicos necesarios para fomentar el uso de productos y servicios
financieros que atiendan las necesidades del Sector y que promuevan la
adopción de modelos de negocio y tecnologías financieras innovadoras
que impacten en el sano desarrollo del Sector y, en general, que la actividad
de la Institución contribuya al desarrollo económico a nivel nacional y
regional, proporcionar asistencia técnica y capacitación a los integrantes
del Sector, así como dispersar los recursos destinados a subsidios y
programas sujetos a reglas de operación de las dependencias y entidades.
(Diario Oficial de la Federación, 2019)
En el artículo 7 fracción VII habla de que pueden hacer acciones conjuntas de
financiamiento con otras instituciones, fondos de fomento, fideicomisos, con
organizaciones auxiliares de crédito y “con los sectores indígenas, social y
privado y con integrantes del sector. La fracción 11 que a la letra dice: “XI. Diseñar
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y ejecutar programas que promuevan el ahorro, la inversión y la adopción de
medios de pago electrónicos dentro de las comunidades indígenas, con apoyo del
Sector” (Diario Oficial de la Federación, 2019);
En este artículo 7 se adicionan las siguientes fracciones:
XII. Distribuir y reportar los recursos de programas sociales de
dependencias y entidades de acuerdo con la normatividad aplicable, así
como las reglas de operación respectivas;
XIII. Diseñar y ejecutar programas que promuevan el ahorro y la inversión
de los integrantes del Sector;
XIV. Diseñar y ofertar productos de crédito, inversión y ahorro para el
Sector, así como prestar los servicios financieros y desarrollar los modelos
novedosos previstos en la Ley para Regular las Instituciones de Tecnología
Financiera;
XV. Suscribir convenios de coordinación en apego a la normatividad
aplicable, para incluir servicios financieros de los programas y productos
diseñados por la Institución, y
XVI. Difundir a través de sus programas de publicidad y propaganda, los
productos financieros diseñados por la Institución. (Diario Oficial de la
Federación, 2019)
El artículo 8 habla de lo que podrá hacer para cumplir sus objetivos, modifica las
fracciones II, XII y XIII para quedar como sigue:
Fracción II. Establecer planes de ahorro y crédito, así como redes digitales,
que permitan la inclusión de servicios financieros y el fomento a la
captación de recursos […]
Fracción XII. Participar en el capital social de sociedades de inversión, así
como de sociedades operadoras de éstas, y en el de sociedades
distribuidoras de acciones, además de prestar el servicio de distribución
de acciones a sociedades de inversión propias o de terceros
Fracción XIII Establecer planes de ahorro y crédito, así como redes
digitales, que permitan la inclusión de servicios financieros y el fomento a
la captación de recursos; (Diario Oficial de la Federación, 2019)
Y se adicionan las fracciones siguientes:
XIV. Actuar como fiduciaria en fideicomisos emisores de certificados
bursátiles en los términos de las disposiciones de la Ley del Mercado de
Valores;
XV. Recibir mandatos para administrar recursos de terceros, y
XVI. Realizar las demás operaciones y servicios de naturaleza análoga o
conexa que autorice y regule la Secretaría, oyendo la opinión del Banco de
México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. (Diario Oficial de
la Federación, 2019)
En la misma ley más adelante se destaca “que esta entidad continuará con su labor
de dispersar recursos destinados a subsidios y programas sujetos a reglas de
operación de las dependencias del gobierno federal.
El artículo 8 bis es muy importante, ya que faculta al banco para ser depositario de
títulos que otras instituciones o gobiernos tengan ante autoridades
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administrativas y de títulos o valores que retengan o decomisen autoridades
judiciales o administrativas. A la letra dice:
La Institución podrá ser depositaria de los títulos, valores o sumas en
efectivo que tengan que hacerse por o ante las autoridades administrativas,
o judiciales de la Federación y por o ante las autoridades administrativas
de la Ciudad de México, así como de las sumas en efectivo, títulos o valores,
que secuestren las autoridades judiciales o administrativas de la
Federación y aquellas que secuestren las autoridades administrativas de la
Ciudad de México.
Las autoridades mencionadas estarán obligadas a entregar a la institución
dichos bienes en su indicado carácter de depositaria.
También podrán realizar en la institución, los depósitos para el
otorgamiento de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo y,
en general, los depósitos de garantía que deban constituirse conforme a las
disposiciones de las leyes federales y, en su caso, la Ciudad de México o por
órdenes o contratos de autoridades de la Federación y, en su caso, la
Ciudad de México. (Diario Oficial de la Federación, 2019)
El Artículo 17 habla de los funcionarios que dirigirán el banco. Secretario de
Hacienda (que presidirá) y Subsecretario de Hacienda, un Representante del
Banco de México, El Secretario de Economía, de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Además habrá consejeros
independientes.
Se adiciona el artículo 25 bis sobre qué funcionarios del banco pueden expedir
certificación de documentos. Todas las modificaciones y adiciones reflejan o
refuerzan el carácter social del banco.
6. Programas, productos y servicios del Banco del Bienestar
Como ya dijimos, el Banco del Bienestar ofrece todos los servicios bancarios de los
bancos comerciales sólo analizaremos brevemente las más relevantes y que
implican mayores montos.
Envío de remesas de los migrantes a sus familias en México
A través de Financiera para el Bienestar (antes TELECOM) se pueden enviar las
remesas de los migrantes de Estados Unidos a México a través de una tarjeta
“Financiera Bienestar” que se puede sacar en los consulados de México en Estados
Unidos (Capital 21, 2023). El costo es mucho menor $ 3.99 dólares (antes costaba
alrededor de 14 dólares) por hasta 2,500 dólares (Financiera para el Bienestar,
2023). En 2023 se estima que las remesas que mandan los mexicanos migrantes a
sus familiares serán de 63,313 millones de dólares (Associated Press, 2024).
Ya hay en Estados Unidos 200,000 agencias afiliadas para enviar remesas a bajo
costo hacia México y sin costo al recibirlas en México en las sucursales del Banco
del Bienestar. No hay información de cuánto de estas remesas se mandan a través
de este medio. También hay envíos de dinero en el territorio nacional a costos
menores al de la banca comercial.
Entrega de los apoyos sociales
El Banco del Bienestar, es el principal vehículo para entregar los apoyos en
efectivo de los diversos programas sociales que en 2024 representan el 26% del
gasto neto total del gobierno federal (FUNDAR, 2023). Durante el gobierno de
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AMLO los programas sociales significaron $2,729,523 mdp (2.7 billones) o en
dólares USD 159,807 millones (Programas para el Bienestar, 2024).
Los principales programas sociales que implican fondos en efectivo dispersados
por el Banco del Bienestar son:
− Pensiones a adultos mayores,
− Becas a Estudiantes de todos los niveles,
− Salarios a campesinos para que reforesten sus propias tierras con
plantas maderables o frutales (donados por el Estado) que luego les
permitirán ingresos,
− Pensión a personas discapacitadas,
− Becas a madres solteras trabajadoras,
− El programa de jóvenes construyendo el futuro que paga su salario
durante un año de capacitación en empresas que aceptaron el
programa.
Pensión a adultos mayores
Este es quizás el programa insignia de AMLO. De hecho empezó desde que fue jefe
de Gobierno de la capital del país (2000-2005). Consiste en dotar de una pensión
a todos los adultos mayores, inicialmente a los 67 años y luego se extendió a 65 o
más. Desde el principio fue un proyecto convertido en ley y no sólo un programa
de apoyo.
La jubilación es un derecho generalmente reconocido, pero en México este
derecho era para la mayoría de la población letra muerta. Veamos algunos datos a
nivel nacional.
A mediados de 2018 (antes del período presidencial de AMLO), la Población
ocupada era de 53.8 millones, pero estaba en la seguridad social y con ello con
derecho a jubilarse con algún ingreso aproximadamente el 40%. En 2023 aumentó
muy poco la proporción de los trabajadores que tiene seguridad social en el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Entre ambas instituciones
tienen 25 424,385 trabajadores afiliados (INEGI, 2023), lo que significa el 43% de
los que tienen trabajo. Además, hay un tope máximo sobre el monto de jubilación
que puede dar la seguridad social. En el caso de los trabajadores del sector público
dicho tope es aún menor. Claro que dicha jubilación puede ser mayor si se ha
pactado en el contrato colectivo, pero ello en la actualidad es muy excepcional.
Por ejemplo, en el caso de algunas universidades públicas como la Universidad
Autónoma Metropolitana, un profesor del máximo nivel se jubila con la tercera
parte de su último sueldo.
La pensión por jubilación en México estaba asociada a tener trabajo formal y ni
siquiera en ese caso se cumplía siempre. La lógica de este programa de AMLO ya
no está asociada a tener trabajo, sino directamente a la edad. Si se cumplen 65
años, se tenga o no trabajo, se tenga una jubilación o no como trabajador, se tiene
derecho a esta pensión mínima.
El apoyo hoy es a más de 12 millones de adultos mayores (Programas para el
Bienestar, 2024), está cerca de abarcar a la totalidad de población de dicha edad
(INEGI, 2022).
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Actualmente, el monto del apoyo es de $3,000 pesos (176 USD) mensuales. Ha ido
aumentando significativamente a lo largo del tiempo, pero aún es poco. No
alcanza para la canasta mínima completa que oficialmente costaba en septiembre
de 2023 $4,379 (257 USD) mensuales por persona. Es apenas ligeramente mayor
que el costo mínimo de alimentos de 1 persona ($2,243 pesos o $131.63 USD). Se
pretende que llegue al monto del salario mínimo que hoy es de $7,468 mensuales
(CONASAMI, 2023) (438 USD) y en la frontera con Estados Unidos $11,403 (669
USD) (CONASAMI, 2023).
7. Reflexiones finales
El Banco del Bienestar es un banco público de desarrollo, una Sociedad Nacional
de Crédito con reglas y normatividad internacionalmente reconocidas,
dependiente de la Secretaría de Hacienda del Gobierno Federal mexicano.
Tiene una estructura de gobernanza, similar a cualquier corporativo. Tiene en su
Consejo Directivo funcionarios de primer nivel de gobierno, pero a la vez
consejeros independientes. Está sujeto a todas las normativas internacionales.
Es un banco que realiza todas las operaciones normales de otros bancos, pero a la
vez es el instrumento para distribuir los recursos de la política social del gobierno.
Esta característica de ser instrumento para la dispersión de significativas
cantidades de dinero a gran parte de la población, podría hacer pensar que se
trata de una institucionalización moderna del llamado populismo.
El concepto de populismo ha sido muy manoseado y usado ideológicamente.
Como adelantábamos en la introducción, aquí entendemos que los populismos
incluyen tres elementos planteados.
Consideramos que así entendido el populismo, estas políticas no lo son por las
siguientes razones:
1) Los recursos que se dispersan son en su mayoría para garantizar derechos
sociales constitucionales. Los programas sociales de los que es instrumento el
Banco del Bienestar, fueron incorporados en la Constitución. Algunos eran
derechos ya existentes en la Constitución de 1917, que, con reformas y adiciones,
se operativizan y se garantiza su cumplimiento.
2) Evidentemente tienen un gran efecto de legitimación, pero es difícil usarse
como chantaje o compra indirecta de votos ya que todos saben que, gane quien
gane, estos apoyos permanecerán ya que son derechos y no dádivas. Más aún, la
ley regula que durante el período electoral se suspenden dichas entregas
2
.
3) La inversión social de todos estos programas sociales tiene reglas de
operación en las que se define quienes tienen derecho a ellos. Se trata de reglas
objetivas verificables que evitan la discrecionalidad política en la definición de
los destinatarios objetivo. Además son auditables.
4) Los recursos con los que se financian se garantizan en la ley en el
presupuesto y no llevan a un significativo déficit fiscal. En México en 2023 este
déficit aumentó a 3.1% del PIB. Mucho menor que el déficit del gobierno de
Ecuador que de todo se le puede tachar menos de populista que fue de 5%.
2
Como son derechos, se adelantan los depósitos antes de que empiecen las campañas electorales.
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5) Hasta hoy, a pesar de la pandemia, el gobierno federal ha financiado su
gasto total sin incurrir en aumento significativo de la deuda gubernamental y
conserva la calificación internacional de grado de inversión.
6) Estos recursos se han financiado sin aumento de impuestos. Esto se ha
logrado combatiendo la elusión y evasión de impuestos de grandes empresas.
También se han financiado cobrando a las grandes empresas impuestos
adeudados.
Estos gastos sociales, canalizados por el Banco del Bienestar, son parte de una
estrategia económica integral coherente que pretende hacer crecer el mercado
interno como motor de la economía y no sólo una política social. El que el
presupuesto se use para redistribuir la riqueza permite fortalecer el mercado
interno y con ello la demanda interna como un motor del crecimiento.
El combate a la pobreza de este gobierno tiene su eje no sólo en esta política social,
sino en detonar crecimiento y generación de empleo, tanto público como privado.
Superada la pandemia, la economía mexicana empieza a crecer a un ritmo mayor
que antes y la tasa de desempleo abierto es la más baja de la época reciente.
El gasto social no impidió una creciente inversión pública en obras
infraestructura que están detonando inversión privada y crecimiento, además de
generar gran cantidad de empleos.
Todo indica que el gobierno de AMLO no terminará su período con una
devaluación, por el contrario el peso se revaluó respecto al dólar. Al comenzar su
gobierno en 2018 el dólar cotizaba en $19.68 pesos por dólar y termina 2023 en
$16.89 (Banco de México, 2024).
El salario real, que en toda la época neoliberal cayó estrepitosamente, ha estado
subiendo significativamente arriba de la inflación. En la época neoliberal la
política salarial estaba orientada para usarla como un ancla a la inflación y como
un atractivo a la Inversión Extranjera Directa. En términos reales durante este
gobierno el salario mínimo subió 88.7% y en la franja fronteriza, donde se
concentra una parte importante de la inversión extranjera, dicho salario aumentó
230.27%
3
y todo ello sin impactar la inflación que terminó 2023 en 4.66% (México
cómo vamos, 2024).
También subieron significativamente los salarios contractuales dependiendo de
la capacidad de negociación de los sindicatos. Ello se muestra en el salario
promedio de cotización a la seguridad social que subió 15% en términos reales
(IMSS, 2024).
En el Congreso está una iniciativa de ley que mandataría que el aumento al salario
mínimo siempre debe ser mayor que la inflación. Tanto la política social como la
salarial no ha llevado a un aumento a la inflación que ha mantenido aumentos
moderados. En 2023 fue de 4.66% y tiende a la baja, ya que la subyacente es de 3.8%
(INEGI, 2024).
3
Cálculo propio con base en datos de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CONASAMI 2023) y el
Índice de Precios al Consumidor del Banco de México (Banco de México 2024b). Cabe aclarar que en
México el salario mínimo se determina por una comisión tripartita de gobierno, una representación
empresarial y otra sindical.
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28
En síntesis, en esta política de redistribución del ingreso y su instrumento, el
Banco del Bienestar no es populista, es sostenible y parte de una estrategia
económica viable de fortalecer el mercado interno.
Referencias
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Bienestar.pdf
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30
Desarrollo del servicio propio de pago de impuestos en Ecuador
Mauricio Altamirano
§§§
OBS Business School
Recibido: 24 de enero de 2024
Aceptado: 29 de febrero de 2024
Resumen
El artículo relata la experiencia del desarrollo del servicio propio de pago de
matriculación vehicular en Ecuador como estudio de caso. El servicio operado
desde el 2001 por el Servicio de Rentas Internas, es un ejemplo de un servicio
efectivo diseñado desde lo público que ha contribuido a la sociedad reduciendo
costos de transacción y generando otros beneficios que contribuyen
significativamente al cambio en los hábitos financieros y tributarios de sus
usuarios.
Palabras clave: pago de impuestos, sistema de cobro, Ecuador
Abstract
The article relates the experience of the development of Ecuador's own vehicle
registration payment service as a case study. The service, operated since 2001 by
the Internal Revenue Service, is an example of an effective service designed from
the public sector that has contributed to society by reducing transaction costs and
generating other benefits that contribute significantly to a change in the financial
and tax habits of its users.
Keywords: tax payment, collection system, Ecuador
§§§
Ingeniero informático por la PUCE. MBA de la UASB-E. Experiencia en el sector
financiero y el sector público. Maestrante de Transformación digital en la OBS Business
School, España. Contacto: fmaltamir@gmail.com
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1. Introducción
La calidad de los servicios públicos es un tema en permanente discusión pues se presume
que el sector público no brinda servicios de calidad. Sin embargo, esto varía
significativamente, ya que existen organizaciones gubernamentales que proporcionan
servicios de calidad y eficientes en el cumplimiento de sus funciones, así como también
hay otras instituciones que presentan problemas en su provisión.
Las prestaciones públicas de calidad son importantes debido a que el sector público juega
un papel crucial en la provisión de servicios esenciales como educación, salud, seguridad,
infraestructura y otros. En todos ellos el cobro de impuestos es necesario para su
funcionamiento.
Este breve artículo busca analizar la provisión de servicios de calidad por parte del sector
público y para ello, considera un caso de estudio que se refiere al proceso de pagos de
impuestos del Ecuador que nació con el cobro del impuesto a los vehículos.
2. Estudio de caso
Algunas instituciones gubernamentales son bien gestionadas y han implementado
prácticas eficientes para satisfacer las necesidades de la población y adaptarse a las
situaciones. Esto hace que la calidad de los servicios públicos varíe. Por lo que, es
importante evaluar cada situación de manera individual en lugar de hacer
generalizaciones, ante lo cual este artículo analiza el servicio de matriculación vehicular
en Ecuador.
El control sobre los vehículos es fundamental para garantizar la seguridad, la eficiencia y
la sostenibilidad del sistema de transporte de cualquier país, así como para recaudar
ingresos para financiar bienes y servicios públicos. Por lo general, los estados asumen esta
responsabilidad a través de agencias gubernamentales encargadas de temas tributarios y
en el Ecuador, se realiza a través del Servicio de Rentas Internas.
Hasta al año 2001 la gestión del proceso de matriculación vehicular fue sostenido por un
sistema informático de propiedad de la empresa “BANRED”, empresa cuyo giro del
negocio es el siguiente:
BANRED provee soluciones e integra servicios especializados en el procesamiento
de transacciones financieras, compensación de cobros y pagos, e intercambio de
información soportados por una red de teleproceso de tecnología moderna
especializada. (UIDE, 2024)
Durante la gestión del proceso de matriculación por parte de BANRED, el servicio no
únicamente se orientó a la recaudación de dicho impuesto vehicular, alejándose de su giro
de negocio, BANRED construyó un sistema informático que incluía la “automatización” de
algunos subprocesos vinculados con la gestión de los vehículos. Entre ellos, estaba: la
categorización vehicular, el registro de vehículos ensamblados localmente e importados,
el cambio de propietario, las exoneraciones específicas (como podrían ser las de
transporte público, tercera edad, discapacidad, tonelaje, u otros), el traspaso producto de
la compra- venta de vehículos usados y la recaudación propiamente dicha.
La etapa de diseño de un sistema informático es fundamental, pues marca el grado de
“automatización” del mismo. Mientras que la correcta ejecución de la etapa de diseño
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determina cuanto soporte requerirá el sistema. Es decir, mientras el sistema se encuentre
mejor diseñado, el mismo requería una baja intervención humana en su operación. Por el
contrario, un sistema con un débil diseño requerirá mayores intervenciones manuales a
través de actualizaciones directas a la base de datos.
El sistema de BANRED para la matriculación vehicular fue facilitado al estado
ecuatoriano a través de un contrato de arrendamiento cuyo alcance incluyó: la
infraestructura, administración y soporte del mismo. Fue en la administración de la
economista Elsa de Mena en el año 2000 en donde se tomó la decisión de realizar la gestión
integral de los vehículos a través de una plataforma propia por parte del Servicio de
Rentas Internas.
Este proyecto en aquel entonces involucraba la coordinación con diferentes actores e
instituciones entre los principales:
− Dirección Nacional de Tránsito (DNT), actualmente Agencia Nacional de Tránsito
(ANT)
− Comisión de Tránsito del Guayas (CTG), actualmente Agencia Nacional de Tránsito
(ANT)
− Banco Central del Ecuador (BCE)
− Corporación Aduanera Ecuatoriana (CAE), actualmente Servicio Nacional de Aduanas
del Ecuador (SENAE)
− Instituciones Financieras del Ecuador incluidas las cooperativas
− Comercializadores de vehículos
Es importante señalar que este servicio integral de la gestión gubernamental alrededor de
los vehículos, a través de una plataforma propia, conllevó varios desafíos asociados con
sus costos iniciales, infraestructura, software de base, procesos, actualizaciones regulares
y la garantía de cumplimiento normativo
1
, entre otros. Sin embargo, gracias a un equipo
técnico de profesionales que conformaban la nómina de la administración tributaria del
SRI y una efectiva gestión de proyectos, este servicio inició a operar en el año 2001.
Uno de los principales subprocesos y del cual se basa este artículo es la recaudación de la
matriculación vehicular, que hasta la presente fecha está vigente. Esta plataforma
propiedad del SRI, entre sus principales componentes cuenta con:
− Una plataforma de pagos (pasarela de pagos / monitor transaccional)
− Infraestructura de comunicaciones, servidores, componentes de seguridad.
− Bases de datos.
− Interconexión con el 100% del sistema financiero del Ecuador
Cabe recalcar que el ahorro en el cobro de tarifas a terceros fue uno de los principales
objetivos que produjo esta decisión, pues con el proveedor del servicio hasta ese entonces
BANRED, no se llegó a un acuerdo económico que satisfaga a las partes. Sin embargo, en la
actualidad, cuando han trascurrido veinte y tres (23) años se pueden mencionar otros
beneficios de este proyecto:
− Adaptabilidad a necesidades específicas
− Gestión total de procesos
1
Es decir la adaptación a la Ley de tránsito, el reglamento del impuesto anual a los vehículos, reglamentos,
procedimientos y requisitos para matriculación vehicular.
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− Gestión de seguridad interna
− Compatibilidad con sistemas internos
− Desarrollo continuo
− Cumplimiento normativo
En el 2022 a través de esta plataforma se recaudaron 231 millones de dólares:
Tabla 1: Tributos de empresas importadoras y ensambladoras para el 2022
(millones de dólares)
IVA
513
Advalorem
450
ICE
251
Impuesto a los vehículos motorizados
231
Impuesto a la renta
103
ISD
94
FODINFA
12
Impuesto a la contaminación ambiental
9
Fuente: AEADE (2024)
Elaboración: Propia
Mientras que en el año 2023 en la plataforma gestionada y administrada por el SRI se
registraron 18,789 vehículos ensamblados en el Ecuador (ver Tabla 2), todo esto a través de
una interfaz web, en la cual los ensambladores registran su producción.
Tabla 2: Mercado de vehículos livianos y comerciales de enero a diciembre 2023
(unidades)
Importación (CBU)
121,814
Ventas de ensamblados
18,789
Exportación
40
Ventas totales
132,402
Fuente: AEADE (2024)
Elaboración: Propia
Durante los años 2022 y el 2023 en la plataforma se registraron 267.652 transferencias de
dominio de vehículos nuevos como se observa en la Tabla 3:
Tabla 3: Venta de vehículos por segmento de enero a diciembre 2023 (unidades)
2022
2023
SUV
61,490
60,856
Automóvil
33,269
31,841
Camioneta
24,858
24,048
Camión
10,741
9,665
Van
4,206
4,995
Bus
686
997
Total
135,250
132,402
Fuente: SRI citado en AEADE (2024)
Elaboración: Propia
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Durante los años 2020 al 2023, en la plataforma se cuentan 34.362 vehículos importados
(Tabla 4) desde diferentes países de origen al Ecuador, todo esto a través de una interfaz
web, a través de la cual los importadores registran su vehículo.
Tabla 4: Importaciones históricas de vehículos 2020-2023 a diciembre (unidades)
2020
7,861
2021
8,183
2022
8,391
2023
9,927
2020-2023
34,362
Fuente: SENAE citado en AEADE (2024)
Elaboración: Propia
3. Conclusiones
El proceso antes de desarrollo propio conllevó muchos aprendizajes, sin embargo, el
mayor reto fue integrar a las instituciones del sistema financiero del Ecuador a esta
plataforma. Este fue un trabajo individual, es decir, una por una se fue integrando al
sistema de recaudación, permitiendo así que cualquier ciudadano o empresa que cuente
con una cuenta bancaria y acceso al internet pueda realizar el pago de sus obligaciones
ante la administración tributaria (SRI, 2024).
La implementación de esta plataforma implicó también un trabajo coordinado de varios
actores públicos y privados, algunos de los cuales tenían resistencia al cambio pues
preferían el statu quo, sin embargo, con un liderazgo efectivo y un objetivo claro se logró
superar una serie de retos que involucraron el nacimiento de esta plataforma que a la
actualidad se mantiene vigente y se ha ido ampliando a otras recaudaciones del SRI como
Renta, IVA, ICE, etc. Este “pago digital” permite a los usuarios una forma más conveniente
de realizar pagos de impuestos sin tener que depender del efectivo y por ende, resulta más
segura.
Finalmente, cabe indicar que esta herramienta se puede potenciar a través de la
integración de otras recaudaciones que requieren varias entidades del Estado. Por
ejemplo, el uso de esta plataforma podría extenderse a la recaudación de tributos, tasas de
otras entidades gubernamentales como por ejemplo, municipios, prefecturas y empresas
públicas, etc.
Referencias
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ISSN digital: 2806-5603 y ISSN: 2806-559X
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América Latina: encrucijadas y caminos paralelos del financiamiento
de su desarrollo
Verónica Serafini Geoghegan
††††
Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción - Paraguay
Recibido: 15 de febrero de 2024
Aceptado: 28 de febrero de 2024
Resumen
Este artículo presenta algunos de los desafíos más importantes para América
Latina en el financiamiento para el desarrollo. Estos enmarcados en el debate
actual tanto a nivel global como regional en el proceso preparatorio a la futura
Conferencia de Financiamiento para el Desarrollo a llevarse a cabo en 2025. El
texto se centra en cuatro ámbitos: el sistema tributario, la deuda pública, la
participación del sector privado en las políticas públicas y la gobernanza global.
Todos ellos están incluidos en los instrumentos previos acordados en el Consenso
de Monterrey y la Agenda para la Acción de Addis Abeba.
Palabras clave: financiamiento para el desarrollo, impuestos, deuda
Abstract
This article presents some of the most important challenges for Latin America in
financing for development. These are framed in the current debate at both the
global and regional levels in the preparatory process for the future Financing for
Development Conference to be held in 2025. The text focuses on four areas: the tax
system, public debt, private sector participation in public policies and global
governance. All of them are included in the previous instruments agreed in the
Monterrey Consensus and the Addis Ababa Action Agenda.
Keywords: financing for development, tax, debt
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Economista feminista, con Maestría en Ciencias Sociales por FLACSO - México,
Doctorado en Economía por la UNAM. Contacto: veronica_serafini@yahoo.com
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica Nº 6, marzo – agosto 2024
ISSN digital: 2806-5603 y ISSN: 2806-559X
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1. Introducción
1
Durante las últimas dos décadas del siglo XX se sucedieron en América Latina una serie de
fenómenos, algunos originados en la región y otros como efecto de la transmisión de crisis
en otras regiones.
La crisis de la deuda de los años 80s y parte de los 90s derivó en la implementación del
Consenso de Washington, probablemente una de las respuestas más emblemáticas por su
cobertura en la mayoría de los países y su impacto negativo en el rol del Estado como
garante y promotor de los derechos de la ciudadanía. El resultado fue la llamada “década
perdida” caracterizada por recesiones económicas, crisis bancarias, inflación y
retrocesos en la calidad de vida de la población.
A finales de los 90s, nuevas crisis derivadas del proceso de globalización profundizaron
el debate sobre los retos del desarrollo y la necesidad de impulsar medidas conjuntas y
globales. En el año 2000 se aprobó en el seno de las Naciones Unidas la Declaración del
Milenio que incluyó 8 objetivos de desarrollo del milenio (ODM) a ser cumplidos para el
año 2015, lo que puso en perspectiva la necesidad del financiamiento de las políticas
necesarias para enfrentar ese desafío.
Así, en 2002, en Monterrey, México se realizó la primera conferencia internacional sobre
Financiación para el Desarrollo (FpD), dando origen al documento que incluyó medidas
en 6 ámbitos:
− Recursos financieros nacionales para el desarrollo
− Recursos internacionales para el desarrollo: la inversión extranjera directa y otras
corrientes de capitales privados
− El comercio internacional como promotor del desarrollo
− La cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo
− La deuda externa
− Tratamiento de cuestiones sistémicas: fomento de la coherencia y cohesión de los
sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales en apoyo del
desarrollo
Luego del Consenso de Monterrey se realizaron otras dos conferencias internacionales: la
Conferencia internacional de seguimiento de 2008 sobre la financiación para el
desarrollo destinada a revisar la aplicación del Consenso de Monterrey, realizada en
Doha, Qatar y la tercera conferencia internacional en Addis Ababa, Etiopía en 2015 que
dio como resultado la Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA).
En 2025, a 10 años de este último documento, se espera volver a convocar a los
representantes de países, organismos internacionales y sociedad civil con el objetivo de
aprobar un nuevo marco de financiamiento para el desarrollo dada la brecha de
financiamiento actual no solo para garantizar los Objetivos del Desarrollo Sostenible
(ODS) aprobados en 2015 como continuidad de los ODM sino también las políticas para
enfrentar los múltiples riesgos vigentes alrededor del mundo: endeudamiento, crisis
climáticas y de reproducción social, nuevas epidemias y grandes migraciones.
1
La autora agradece los comentarios de Rodolfo Bejarano.
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El financiamiento para el desarrollo hace referencia a los flujos financieros existentes y
que son necesarios para el desarrollo de los países. Dada la interconexión y globalización
de la economía, no se pueden pensar en arreglos centrados solo en las condiciones
internas de los países, por lo que se requiere establecer pautas y normas comunes a todos
los países pero considerando sus diferencias y las persistentes desigualdades.
Pensar y aspirar el desarrollo de los países latinoamericanos exige importantes cambios y
reformas estructurales, entre ellas las relacionadas con los mecanismos de
financiamiento de las políticas públicas.
Este documento presenta algunos de los desafíos más importantes para América Latina en
el financiamiento para el desarrollo, enmarcado en el debate que se está dando tanto a
nivel global como regional. El artículo se focaliza en cuatro ámbitos: el sistema tributario,
la deuda pública, la participación del sector privado en las políticas públicas y la
gobernanza global.
2. El desafío latinoamericano de la movilización de recursos internos
La movilización de recursos domésticos, que tiene como principal instrumento al sistema
tributario, es uno de los principales instrumentos para el financiamiento del desarrollo en
América Latina, pero dada la evolución de las últimas décadas y su histórica condición de
inequidad requiere transformaciones estructurales.
Desde inicios del siglo XXI, los ingresos tributarios se han mantenido casi sin variación
pasando del 17.1% al 21.7% del producto interno bruto (PIB) regional (OCDE, 2024). El
aumento de los ingresos fue impulsado por todas las fuentes de recursos -impuestos a las
rentas y ganancias, impuestos a los bienes y servicios, contribuciones sociales-. En el
promedio tampoco se observan cambios relevantes en la estructura tributaria, dominada
por los impuestos a los bienes y servicios, lo cual revela el peso de los impuestos indirectos
dando lugar a una importante fuente de inequidad.
Los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE,
2024) señalan que en 2021 la carga fiscal de los países de América Latina y el Caribe
(21.7%) fue muy inferior a la media de los países de la OCDE, que se mantuvo en el 34.2%.
Entre los tipos de impuestos, la mayor parte correspondió a los impuestos sobre bienes y
servicios, que sumaron un 10.8% del PIB, mientras que sobre la renta y las utilidades el
porcentaje se mantuvo solo en un 5.7% y las contribuciones sociales en un 3.7%. Otros
impuestos tienen un peso mínimo en la presión tributaria.
Si bien las contribuciones sociales presentan una evolución positiva, permanecen bajas
dando cuenta de la persistencia de sistemas de seguridad social contributivos de escasa
cobertura derivados de mercado laborales precarios. Durante todo el periodo
considerado, a pesar de los relativamente altos niveles de crecimiento, el nivel de
informalidad laboral en la región se mantuvo en alrededor del 50% de la población
ocupada (OIT, 2023, p. 12).
Esta situación fiscal limita el espacio disponible para financiar las políticas que
garantizan los derechos, la reducción de las persistentes desigualdades y el cumplimiento
de los objetivos del desarrollo.
La capacidad de recaudación no depende solo de la voluntad y de las normas internas de
los países, sino también de mecanismos internacionales que permiten o facilitan una
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carrera a la baja de impuestos por parte de los países latinoamericanos, así como la
evasión y elusión transfronteriza.
La competencia por captar inversión extranjera directa (IED) ha impulsado una
competencia entre los países, cuya principal estrategia ha sido la reducción de impuestos
para atraer recursos. Esta competencia termina reduciendo recaudaciones que los países
necesitan para mejorar la calidad de la infraestructura y de los servicios públicos,
condiciones más importantes que la reducción de impuestos para atraer IED (Bejarano,
2017).
Los incentivos se basan generalmente en exoneraciones de impuestos y reducción de
tasas, así como flexibilización laboral y ambiental; sin embargo, no existe evidencia
empírica suficiente para asegurar que los beneficios justifiquen la pérdida de recursos
por parte del Estado.
Un estudio de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2013) señala
que en América Latina la mayor proporción de IED en el periodo 2003-2013 se dirigió
hacia proyectos en actividades primarias y en las primeras etapas de transformación
industrial intensivos en el uso de capital. Por cada millón de dólares invertidos se creó
solamente un puesto de trabajo en el caso de las actividades extractivas y dos puestos si la
inversión se orienta a manufacturas intensivas en recursos naturales (CEPAL, 2013, p. 14).
La situación empeora si se considera que la entrada de capitales a América Latina está más
relacionada con el aumento de los precios internacionales de los commodities que con los
incentivos, tal como lo señalan la CEPAL (2016) y la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 2017), con lo cual es innecesario el gasto tributario
en el que se incurre. Bejarano (2017) profundiza en el análisis de los determinantes de la
IED señalando una multiplicidad de factores como la infraestructura física, una débil
institucionalidad, la baja calidad educativa, la dependencia de sectores primarios,
mercados nacionales poco desarrollados, crecimiento económico de países
desarrollados, entre otros.
Ante la erosión de las bases tributarias corporativas con la medida anterior, la necesidad
de financiamiento de las políticas públicas termina presionando la tributación interna,
afectando generalmente a las poblaciones de ingresos medios o bajos por la vía de los
impuestos indirectos.
El segundo mecanismo involucrado en las bajas recaudaciones corporativas es la
persistencia de flujos financieros ilícitos -dinero que es adquirido, transferido o utilizado
ilícitamente y proviene de negocios corruptos, actividades delictivas o del fraude fiscal
comercial (Waris, 2017).
Las corrientes financieras ilícitas proceden de múltiples actividades del crimen
organizado internacional como el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de drogas y
armas o la trata de personas. Además incluyen los sobornos a funcionarios del gobierno,
el desvío del dinero público y la evasión y elusión de impuestos de empresas e individuos,
entre otros. Los costos sociales de los flujos financieros ilícitos acentúan la importancia de
este tema. A través del abuso fiscal transfronterizo global, la Red de Justicia Fiscal y
Latindadd (2021, p. 14) estima que las naciones latinoamericanas pierden anualmente
US$ 43.000 millones, lo que representa el 20.4% de los presupuestos nacionales de salud
pública en la región.
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La facturación fraudulenta o falsa facturación en el comercio exterior también es fuente
de flujos ilícitos de entrada y salida, puesto que implica alterar intencionalmente en las
declaraciones aduaneras el precio, cantidad o calidad del producto exportado (o
importado) y se utiliza generalmente para trasladar ganancias fuera de los países y evadir
impuestos.
Estos procesos requieren de complejos entramados financieros para ocultar el dinero y
sus beneficiarios finales, gracias a la existencia de “jurisdicciones del secreto” y guaridas
fiscales que les permiten ocultar o canalizar las ganancias mal habidas (Grondona,
Bidegain y Rodríguez, 2016), por lo que América Latina debe hacer el esfuerzo por
fortalecer el control y fiscalización y sus instituciones económicas para reducir al
máximo estos flujos de dinero.
El sistema tributario latinoamericano puede ser una fuente para el financiamiento de las
políticas que requiere su desarrollo y que además contribuya a la reducción de las
desigualdades; sin embargo exige importantes reformas cuyo impulso depende más de
relaciones de poder internas a cada uno de los países, pero también a nivel global.
3. El financiamiento privado en las políticas públicas
Ante la insuficiencia de los sistemas tributarios para crear el espacio fiscal que requiere
el financiamiento de las políticas públicas, las instituciones financieras internacionales
(IFIs) como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la OCDE
proponen incorporar al sector privado para supuestamente cerrar las brechas de
financiamiento.
El llamado financiamiento combinado o “blended finance”, definido como el uso
estratégico de recursos públicos para movilizar capital privado en mercados emergentes
o la combinación de capital público y capital privado se sustenta en la reducción de los
riesgos privados gracias al apalancamiento realizado por el sector público.
Por otro lado, las alianzas público-privadas (APP) constituyen una de las modalidades más
impulsadas por las IFIs. Si bien los argumentos a favor señalan que las APP son eficientes,
eficaces y crean espacio fiscal, no existe evidencia suficiente al respecto ni análisis
holísticos e integrados sobre sus resultados en términos de impacto y costo-efectividad.
Según un informe promovido por el Banco Mundial (Chao y Saha, 2015) sobre el
financiamiento de los proyectos de APP, y realizado a partir del análisis de 163 proyectos
alrededor del mundo para los cuales estaba disponible la información, los bancos
multilaterales de desarrollo y los recursos públicos terminaron financiando una gran
proporción de los proyectos en los países de ingreso medio y bajo.
Las APP implican un nuevo paradigma construido sobre un pilar fundamental que es el
uso de dinero público (es decir, impuestos y garantías) para apalancar o catalizar
inversión privada. Del lado fiscal, Gerardo Reyes (2018) sostiene que las APP:
no reducen materialmente las restricciones fiscales para los gobiernos. Si parecen
hacerlo a corto plazo, es probable que se deba a normas contables diferentes o
estructuras financieras novedosas que ocultan la carga explícita o implícita creada
por una APP. Como resultado, las APP pueden crear mayores cargas fiscales a largo
plazo. Las APP deben tratarse de la misma manera que la contratación tradicional
o la provisión pública desde una perspectiva de pasivos. (2018, p. vii).
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La función de financiamiento de las inversiones iniciales no debe equipararse al
financiamiento de los servicios que se prestarán a lo largo del contrato. Estos servicios
deben pagarse con fondos públicos o con el cobro a los/as usuarios de aranceles o tarifas.
En ambos casos se requerirán fondos públicos, ya que aunque en el segundo caso la
ciudadanía pague por los servicios, si el sector público no quiere que se den exclusiones
por razones económicas deberá coparticipar. Adicionalmente al fondeo de los servicios
se agregan los fondos que serán necesarios proveer en el caso de, por ejemplo, la
subutilización se los servicios si el contrato incluye cláusulas de uso o ingreso mínimo para
mitigar el riesgo. Estos compromisos, o también llamados pasivos contingentes, terminan
generando endeudamiento público que no es contabilizado como tal.
Con respecto a los resultados, la evidencia, sobre todo en el área social, señala que hay
importantes riesgos que considerar. Alonso y otros (2015) señalan que:
a pesar de existir abundante literatura que analiza y evalúa el modelo de APP, los
estudios que han buscado establecer recomendaciones globales sobre las APP no
han sido exitosos, ya que les ha sido imposible establecer de manera cierta que las
APP generan mayor valor por dinero que el método tradicional. (2015, p. 4)
Para ello utilizan dos estudios realizados por la Oficina Nacional de Auditoría (National
Audit Office -NAO) del Reino Unido (2009) y la Comisión Europea (2014).
4. El retorno de la deuda pública
La deuda pública se ha constituido en una fuente de financiamiento creciente en la región.
Originalmente, la deuda provenía de organismos multilaterales, sin embargo, en las
últimas décadas ha adquirido relevancia el endeudamiento a través de bonos soberanos
con acreedores privados, lo cual genera riesgos adicionales.
El endeudamiento no es un fenómeno nuevo en América Latina, así como las crisis
derivadas de la misma. La crisis de la deuda de las décadas de los 80s y 90s dio lugar a
fuertes reformas económicas en el marco del Consenso de Washington con el objetivo de
controlar la inflación, los desequilibrios externos, el déficit fiscal y reestructurar la deuda
externa para garantizar su sostenibilidad. Los retrocesos sociales y económicos derivados
de la reforma hicieron que la década se llamase “década perdida”.
Durante la última década, el endeudamiento ha ido creciendo. Esta situación se agravó con
la pandemia, ubicando a los países de América Latina en una situación de alto riesgo, ya
que los principales indicadores están llegando a sus niveles máximos como, por ejemplo,
la deuda con respecto al PIB, a las exportaciones o a los ingresos (Latindadd, 2023). Los
últimos datos disponibles para América Latina señalan que los servicios de la deuda ya
representan el 7.3% del PIB, el 31.4% de los ingresos y el 26.5% del total de gastos. El
servicio de la deuda representa el 64% del gasto social, superando ampliamente los gastos
en salud, educación o protección social (Debt Service Watch, 2023).
A medida que aumenta la deuda, mayores niveles de ingresos del Estado deben destinarse
al pago de los servicios de ésta, disminuyendo los recursos disponibles para las
prestaciones públicas. Los servicios de la deuda están aumentando dado el incremento de
las tasas de interés así como de la inflación y de la cotización del dólar, lo cual además
genera una mayor presión por la extracción de recursos naturales, agravando aún más la
crisis climática.
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La reducción del espacio fiscal limita el buen funcionamiento de los servicios públicos, lo
cual empuja a los hogares a endeudarse para dar cobertura a lo necesario para su
subsistencia: agua, electricidad, educación, salud y cuidados, generándose un círculo
perverso que obstaculiza la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Dada la injusta estructura tributaria de América Latina basada en impuestos indirectos, el
pago de la deuda también trae aparejado el riesgo de profundizar las desigualdades por el
peso relativo de estos impuestos en los hogares de menores recursos.
La priorización de la sostenibilidad de la deuda deriva entonces en la falta de garantía de
servicios públicos de calidad a precio justo por lo que el Estado deposita en cada individuo
la responsabilidad de solventar estos servicios que deberían cubrir las políticas públicas.
Los debates actuales se están centrando en la necesidad de transformar el análisis de
sostenibilidad de la deuda y los mecanismos de negociación. En el análisis de
sostenibilidad ortodoxo se ponen en el centro de las prioridades a los intereses del capital,
a costa de los derechos humanos e incluso de la sostenibilidad del crecimiento. Los
indicadores utilizados son parciales e incompletos, por lo que se necesitan medidas que
reflejen la multiplicidad de riesgos y consecuencias. Por otro lado, se verifican fuertes
desigualdades en el poder económico y de negociar, en el acceso a la información y las
capacidades técnicas entre los países deudores y los acreedores, por lo tanto se requieren
cambios en la arquitectura financiera.
5. Gobernanza
La gobernanza global relacionada con todos los factores anteriores está centralizada en
instituciones internacionales, incluyendo privadas que no representan los intereses y las
necesidades de todos los países afectados y de su ciudadanía.
Las instituciones financieras internacionales como el FMI y el BM, las organizaciones
como la OCDE y la Organización Mundial del Comercio y los grupos de países como el G20
crean y establecen normas, reglamentaciones, reglas, iniciativas y mecanismos que
conforman una arquitectura económica y financiera internacional representando los
intereses de los estados más ricos y de quienes concentran el capital, en su mayoría
provenientes de estos mismos países.
A estos organismos integrados por representantes públicos, se agregan empresas privadas
que definen la “confiabilidad” de los países a través de la elaboración de listas y
categorizaciones económicas. Las agencias certificadoras/agencias de calificación
crediticia tienen como objetivo proveer información para garantizar la protección de la
rentabilidad del capital, lo que termina afectando el acceso a financiamiento de las
economías que son calificadas. En ese camino no solo han fallado en proteger a la
ciudadanía de los efectos de las crisis financieras, sino que han propiciado estas crisis
debido a que su gestión contiene conflictos de intereses.
Con la globalización financiera, los estados nacionales tienen límites estructurales para
gestionar e implementar sus políticas fiscales, por lo que se hace fundamental una
arquitectura financiera internacional que incluya la participación de todos los países.
La gestión de las finanzas internacionales debe superar su carácter neocolonial y
antidemocrático y avanzar hacia cambios estructurales tanto en el ámbito de la deuda
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como de la tributación, con una visión integrada de ambos componentes de la política
fiscal y de los riesgos sistémicos que enfrenta el mundo.
Tanto en el caso de los sistemas tributarios como de la gestión de la deuda, las principales
instancias de decisión sobre las reglas globales de amplio impacto en políticas y reglas
nacionales solo cuentan con la participación de los países ricos, mientras que el resto debe
asumir principios y normativas aprobados sin su participación.
En este sentido, una de las propuestas más importantes es ubicar a la Organización de las
Naciones Unidas como el espacio central de estas decisiones, ya que por su integración
tiene la potencialidad de representar los intereses de todos los países y los derechos
humanos de sus habitantes. En el marco de esta organización deben debatirse las normas
económicas que necesitan los países del mundo, independientemente de su nivel de
riqueza o posición geopolítica para regular los flujos de capital, gestionar la deuda y
recaudar impuestos en el marco de una justicia fiscal internacional.
6. Conclusiones
El contexto del financiamiento para el desarrollo desde una perspectiva del sur global y
en particular de América Latina pone en cuestionamiento principios, políticas, reglas,
indicadores, roles de los actores y gobernanza tanto del sistema tributario global como del
tratamiento de la deuda pública.
La profundización de las múltiples crisis que se retroalimentan está poniendo en riesgo no
solo los avances en los ODS, la garantía de los derechos y la reducción de las desigualdades
sino también los logros de la región en las últimas tres décadas.
El camino hacia un nuevo acuerdo sobre el financiamiento del desarrollo que se llevará a
cabo en 2025 debe poner en el centro a los derechos de la ciudadanía y la puesta en
vigencia de los múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes,
recuperando el espíritu del Consenso de Monterrey perdido en los siguientes acuerdos y
en la evolución actual del financiamiento de las políticas públicas.
Referencias
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ISSN digital: 2806-5603 y ISSN: 2806-559X
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Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica Nº 5, septiembre 2023 – febrero 2024
ISSN digital: 2806-5603 y ISSN: 2806-559X
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El circuito bimonetario argentino
Andrés Asiain
§§§§
Universidad Nacional de Avellaneda - UNDAV
Recibido: 25 de febrero de 2024
Aceptado: 29 de febrero de 2024
Resumen
El artículo presenta el circuito monetario en el período 2010 al 2023 para la
Argentina desde una perspectiva cuantitativa. Se presentan los principales
canales de expansión monetaria, a través de los factores de expansión monetaria.
El stock de activos producto del financiamiento al gobierno pasa a representar
casi la totalidad de los activos del Central en 2023. Mientras que las entidades
bancarias realizan una colocación de sus excedentes en títulos del Central y los
particulares compran dólares como una forma de inversión de sus excedentes
financieros.
Palabras clave: circuito monetario, gasto público, dólares, Argentina
Abstract
The article presents the monetary circuit in the period 2010 to 2023 for Argentina
from a quantitative perspective. The main channels of monetary expansion are
presented, through the monetary expansion factors. The stock of assets resulting
from government financing will represent almost the totality of the Central Bank's
assets in 2023. Meanwhile, banks place their surpluses in Central Bank securities
and individuals buy dollars as a way of investing their financial surpluses.
Keywords: monetary circuit, public spending, dollars, Argentina
§§§§
Economista y Doctor en Ciencias Sociales por la UBA. Profesor de Macroeconomía en
la UNDAV. Director CESO. Contacto: andresasiain@gmail.com
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Introducción
El nuevo presidente de la Argentina Javier Milei ha instrumentado su programa
económico en base a dos pilares: la motosierra y la licuadora. Con la motosierra se refiere
al recorte del gasto público con el objeto de alcanzar el superávit presupuestario. Con la
licuadora se refiere a la licuación de ingresos y ahorros reales por la vía de un salto
inflacionario. Con ese último objetivo impulsó una fuerte devaluación, desregulación de
precios y subas de tarifas de los servicios públicos que aceleraron bruscamente la
inflación. La tasa de incremento de los precios que se ubicaba en el 12.8% mensual en
noviembre de 2023, se incrementó al 25.5% en diciembre al asumir el nuevo presidente y
devaluar, descendiendo luego al 20.6% en enero del presente año.
A contramano de los habituales programas ortodoxos, el presidente decidió bajar
bruscamente las tasas de interés en ese contexto de creciente inflación. La tasa de política
monetaria establecida por el Banco Central, que se ubicaba en el 133% anual al asumir
Milei, fue reducida al 100% en sus primeros días de gestión y luego al 80% anual en los
primeros días de marzo. El objetivo explícito de esa particular política monetaria era
licuar los pasivos del Banco Central que, en la terminología del presidente, denominaba
como la “bomba de las LELIQs” (nombre del principal título del Banco Central: letras de
liquidez). Al momento de asumir el nuevo presidente estos títulos equivalían al 12.9% del
producto bruto interno (PBI) y estaban mayormente en manos de los bancos.
Sistema bimonetario
Para comprender como se llega a esa situación, vale la pena desarrollar el funcionamiento
del sistema bimonetario argentino de los últimos años. Como se observa en el Cuadro 1, la
expansión de la base monetaria se explica a partir del financiamiento del déficit
presupuestario del gobierno, mientras que la acumulación de reservas tiene un
comportamiento expansivo o contractivo en diversos momentos. Por su parte, el canal
financiero tiene centralmente el rol de absorber el exceso de expansión monetaria por
sobre la demanda de dinero. La excepción central es en 2018, cuando el canal financiero
tuvo un rol fuertemente expansivo debido a que, en el marco de un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), el organismo obligó a reducir fuertemente los pasivos del
Banco Central generando un incremento de liquidez que alimentó una corrida cambiaria
contra el peso.
Cuadro 1: Principales canales de expansión de la Base Monetaria (% del PBI)
Divisas
(1)
Gobierno
(2)
Financiero
(3)
Base
Monetaria
2010
2.7%
1.1%
-1.5%
2.3%
2011
0.4%
1.6%
0.9%
2.9%
2012
1.0%
2.3%
-0.1%
3.2%
2013
-0.5%
2.4%
0.2%
2.1%
2014
1.8%
2.7%
-2.7%
1.9%
2015
-1.2%
3.9%
0.0%
2.7%
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2016
2.5%
2.0%
-2.1%
2.4%
2017
2.5%
1.3%
-2.1%
1.7%
2018
-2.9%
0.3%
5.4%
2.8%
2019
-1.3%
2.4%
1.1%
2.3%
2020
-1.7%
7.1%
-3.3%
2.1%
2021
1.2%
2.6%
-1.2%
2.6%
2022
1.5%
2.3%
-1.9%
1.9%
2023
0.2%
1.8%
0.2%
2.3%
Nota 1: Comprende la compra-venta de divisas al sector privado y público.
Nota 2: Comprende adelantos transitorios, utilidades y otras operaciones.
Nota 3: Incluye Pases. Leliq. Notaliq. Lebac. Nobac y redescuentos.
Fuente: Elaboración propia en base a BCRA (2024)
A partir de la pandemia, el peso del financiamiento al Estado por el Banco Central como
factor de expansión monetaria, se vuelve medular. En ese mismo período, se consolida el
rol de absorción del canal financiero -vía colocaciones de títulos y pases del central a los
bancos para absorber el exceso de liquidez-.
Este hecho se refleja en la evolución de la hoja de balance del Banco Central cuyos
principales componentes se presentan en el cuadro 2.
Cuadro 2: Balance del Banco Central (promedio anual en % PBI)
Activos
Absorción
Base
monetaria
Total
Reservas
(1)
Gobierno
(2)
Títulos BC
2010
12.6%
8.6%
4.0%
4.6%
7.9%
2011
12.7%
7.3%
5.4%
4.4%
8.3%
2012
13.4%
5.9%
7.6%
4.1%
9.3%
2013
13.1%
4.1%
9.0%
3.7%
9.4%
2014
13.1%
3.4%
9.7%
4.8%
8.3%
2015
14.5%
2.1%
12.4%
6.1%
8.4%
2016
15.5%
1.8%
13.7%
7.6%
7.8%
2017
17.3%
3.7%
13.6%
9.4%
7.9%
2018
14.9%
6.0%
8.9%
7.4%
7.5%
2019
11.4%
5.5%
6.0%
4.8%
6.6%
2020
16.2%
2.7%
13.5%
8.3%
7.9%
2021
14.7%
1.3%
13.3%
8.7%
6.0%
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2022
13.5%
0.5%
13.0%
8.6%
4.9%
2023
12.8%
-1.0%
13.7%
9.4%
3.3%
Nota 1: Activos Externos netos de depósitos en dólares de los bancos en el Central.
Nota 2: Incluye cierto financiamiento negativo a entidades financieras debido a que su
contabilización por el Central en cuentas varias no se discrimina respecto a cambios contables en
letras intransferibles en dólares del gobierno.
Fuente: Elaboración propia en base a BCRA (2024a).
El stock de activos que resulta del financiamiento al gobierno pasa a representar casi la
totalidad de los activos del Central hacia 2023, ya que las reservas internacionales
prácticamente cubren los depósitos en dólares que los bancos mantienen en el Central
como cobertura de los depósitos en moneda extranjera de los particulares. Por su parte,
los títulos del Central representan casi 3 veces el peso de la base monetaria dentro de los
pasivos.
Esta particular dinámica de las fuentes de creación monetaria se refleja también en los
balances de los bancos, cuyos principales componentes se presentan en el cuadro 3.
Cuadro 3: Balance de entidades financieras (% de PBI)
PASIVOS (1)
ACTIVOS (1)
Cred Priv
/ Dep Priv
Total
Dep.
Privados
Dep.
Gobierno
Total
Cred.
Gobierno
(2)
Tíulos
BC
Cred.
Privados
Disponibilidad
(3)
2010
21.7%
13.4%
7.1%
24.8%
8.7%
3.8%
10.7%
4.9%
80%
2011
22.0%
13.5%
7.3%
24.9%
8.3%
3.8%
11.8%
4.3%
88%
2012
22.7%
14.0%
7.3%
25.8%
8.0%
3.6%
13.1%
4.2%
93%
2013
22.6%
14.3%
7.2%
25.7%
7.5%
3.1%
13.6%
4.3%
95%
2014
21.1%
13.7%
6.0%
24.4%
7.5%
3.8%
12.5%
4.1%
91%
2015
21.6%
14.6%
5.7%
24.9%
8.4%
4.3%
12.2%
3.9%
84%
2016
21.6%
14.9%
5.2%
24.8%
7.9%
4.0%
11.7%
4.9%
79%
2017
23.2%
15.6%
5.5%
26.4%
7.8%
3.7%
12.9%
5.4%
82%
2018
26.0%
16.7%
6.6%
29.5%
8.6%
3.8%
14.3%
6.2%
85%
2019
24.5%
17.1%
4.6%
27.9%
8.9%
4.7%
12.0%
6.7%
70%
2020
26.9%
19.9%
5.2%
32.0%
12.8%
8.2%
11.9%
6.8%
60%
2021
23.7%
17.5%
5.0%
28.5%
13.3%
8.5%
9.5%
5.1%
55%
2022
21.7%
16.6%
4.4%
26.6%
13.6%
8.5%
8.6%
4.0%
52%
2023
20.1%
15.6%
3.7%
25.8%
14.1%
8.5%
7.7%
3.6%
49%
Nota 1: Los activos y pasivos correspondientes a operaciones vinculadas con el dólar futuro se
contabilizan netas en el pasivo.
Nota 2: Excluye la tenencia de títulos del Banco Central.
Nota 3: Incluye las tenencias de billetes y depósitos disponibles de los bancos en el Central, tanto
en moneda nacional como extranjera.
Fuente: Elaboración propia en base a (BCRA, 2024a).
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Los depósitos del gobierno fueron perdiendo peso dentro de los activos bancarios desde
la crisis cambiaria de 2018 durante la gestión del presidente Macri, mientras que el crédito
al Gobierno fue aumentando dentro de los activos especialmente desde la pandemia.
Mientras tanto, el crédito al sector privado fue disminuyendo desde la crisis de 2018
cuando equivalía al 85% de los depósitos del sector privado, hasta representar sólo un
49% en 2023. En ese mismo período, los títulos del Banco Central fueron ganando una
predominancia dentro de los activos de los bancos.
Para terminar de comprender el circuito bimonetario argentino de los últimos años, hay
que tener en cuenta que, junto a la colocación de los excedentes bancarios en títulos del
Central, el otro mecanismo de absorción de los excedentes monetarios es su dolarización.
La compra de divisas por particulares es una de las formas de inversión de los excedentes
financieros de los argentinos y explica gran parte del deterioro del frente externo de los
últimos años. Su relevancia puede analizarse a partir de la información de activos
externos que mantienen los argentinos en el exterior, resumida en el cuadro 4.
Cuadro 4: Balance del Banco Central (promedio anual en % PBI)
Stock
Flujo
2010
26.5%
1.8%
2011
25.1%
3.8%
2012
24.6%
1.7%
2013
23.9%
0.7%
2014
26.2%
0.3%
2015
35.6%
1.9%
2016
28.4%
0.4%
2017
25.3%
0.7%
2018
36.7%
4.4%
2019
47.4%
5.7%
2020
60.1%
9.1%
2021
48.5%
2.3%
2022
39.2%
2.3%
2023
40.3%
1.8%
Nota: Estimado a partir PII, Otros Sectores, Otra inversión. Stock valuado al dólar oficial y flujos
valuadas al dólar contado con liqui desde 2013.
Fuente: Elaboración propia en base a (INDEC, 2024).
A partir de 2018, la dolarización de los activos del sector privado se acelera bruscamente,
alcanzando niveles pico durante la pandemia. En términos nominales, la fuga alcanzó
niveles de USD 23.000 millones en 2018 y 2019, USD 20,000 millones en 2020, para luego
descender a niveles que promediaron los USD 6.500 millones los últimos tres años
analizados.
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Conclusiones
En resumidas cuentas, el circuito bimonetario argentino de los últimos años se caracterizó
por una expansión de la liquidez basada centralmente en el financiamiento del Estado
(agudizada a partir de la pandemia). Esa liquidez ya en manos de los privados fue
alimentando depósitos bancarios y acumulación de divisas fuera del sistema.
Justamente, para evitar una excesiva dolarización del excedente, el Banco Central
intervino ofreciendo títulos a los bancos, que actuaron como un subsidio estatal para
financiar las tasas de los ahorristas. Esa dinámica se agrava a partir de la crisis de
sobreendeudamiento de 2018, donde el volumen de crédito bancario al sector privado se
reduce sistemáticamente con relación a los depósitos. La fuerte incertidumbre cambiaria
de los años posteriores lleva a las autoridades a intervenir para evitar que los bancos
reduzcan la tasa que ofrecen a los ahorristas, por miedo a que ello agrave la salida de
capitales. De esa manera, expanden la oferta de títulos del Banco Central que pasan a
ocupar un lugar central dentro de los activos de los bancos.
Referencias
BCRA. (2024a, febrero). Balances de las Entidades Financieras. Recuperado el 14 de marzo
de 2024, de Balances de las Entidades Financieras website:
https://www.bcra.gob.ar/SistemasFinancierosYdePagos/Entidades_financieras_e
stados_contables.asp?bco=AAA00&tipo=1
BCRA. (2024b, febrero). Balances semanales. Recuperado el 14 de marzo de 2024, de
Publicaciones Balances Semanales website:
https://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/balances_semanales.asp
BCRA. (2024c, febrero). Principales Variables. Recuperado el 14 de marzo de 2024, de
Publicaciones y Estadísticas Estadísticas Principales Variables website:
https://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Principales_variables_datos.
asp?serie=7930&detalle=Base%20Monetaria%20-
%20Promedio%20acumulado%20del%20mes%20%20(MM%20de%20$)
INDEC. (2024, febrero). Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República
Argentina. Recuperado el 14 de marzo de 2024, de Cuentas internacionales website:
https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel3-Tema-3-35
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 6
marzo – agosto 2024
ISSN en línea: 2806-5603
Editada por Katiuska King
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
