Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica Nº 6, marzo – agosto 2024
ISSN digital: 2806-5603 y ISSN: 2806-559X
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América Latina: encrucijadas y caminos paralelos del financiamiento
de su desarrollo
Verónica Serafini Geoghegan
††††
Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción - Paraguay
Recibido: 15 de febrero de 2024
Aceptado: 28 de febrero de 2024
Resumen
Este artículo presenta algunos de los desafíos más importantes para América
Latina en el financiamiento para el desarrollo. Estos enmarcados en el debate
actual tanto a nivel global como regional en el proceso preparatorio a la futura
Conferencia de Financiamiento para el Desarrollo a llevarse a cabo en 2025. El
texto se centra en cuatro ámbitos: el sistema tributario, la deuda pública, la
participación del sector privado en las políticas públicas y la gobernanza global.
Todos ellos están incluidos en los instrumentos previos acordados en el Consenso
de Monterrey y la Agenda para la Acción de Addis Abeba.
Palabras clave: financiamiento para el desarrollo, impuestos, deuda
Abstract
This article presents some of the most important challenges for Latin America in
financing for development. These are framed in the current debate at both the
global and regional levels in the preparatory process for the future Financing for
Development Conference to be held in 2025. The text focuses on four areas: the tax
system, public debt, private sector participation in public policies and global
governance. All of them are included in the previous instruments agreed in the
Monterrey Consensus and the Addis Ababa Action Agenda.
Keywords: financing for development, tax, debt
††††
Economista feminista, con Maestría en Ciencias Sociales por FLACSO - México,
Doctorado en Economía por la UNAM. Contacto: veronica_serafini@yahoo.com
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1. Introducción
1
Durante las últimas dos décadas del siglo XX se sucedieron en América Latina una serie de
fenómenos, algunos originados en la región y otros como efecto de la transmisión de crisis
en otras regiones.
La crisis de la deuda de los años 80s y parte de los 90s derivó en la implementación del
Consenso de Washington, probablemente una de las respuestas más emblemáticas por su
cobertura en la mayoría de los países y su impacto negativo en el rol del Estado como
garante y promotor de los derechos de la ciudadanía. El resultado fue la llamada “década
perdida” caracterizada por recesiones económicas, crisis bancarias, inflación y
retrocesos en la calidad de vida de la población.
A finales de los 90s, nuevas crisis derivadas del proceso de globalización profundizaron
el debate sobre los retos del desarrollo y la necesidad de impulsar medidas conjuntas y
globales. En el año 2000 se aprobó en el seno de las Naciones Unidas la Declaración del
Milenio que incluyó 8 objetivos de desarrollo del milenio (ODM) a ser cumplidos para el
año 2015, lo que puso en perspectiva la necesidad del financiamiento de las políticas
necesarias para enfrentar ese desafío.
Así, en 2002, en Monterrey, México se realizó la primera conferencia internacional sobre
Financiación para el Desarrollo (FpD), dando origen al documento que incluyó medidas
en 6 ámbitos:
− Recursos financieros nacionales para el desarrollo
− Recursos internacionales para el desarrollo: la inversión extranjera directa y otras
corrientes de capitales privados
− El comercio internacional como promotor del desarrollo
− La cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo
− La deuda externa
− Tratamiento de cuestiones sistémicas: fomento de la coherencia y cohesión de los
sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales en apoyo del
desarrollo
Luego del Consenso de Monterrey se realizaron otras dos conferencias internacionales: la
Conferencia internacional de seguimiento de 2008 sobre la financiación para el
desarrollo destinada a revisar la aplicación del Consenso de Monterrey, realizada en
Doha, Qatar y la tercera conferencia internacional en Addis Ababa, Etiopía en 2015 que
dio como resultado la Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA).
En 2025, a 10 años de este último documento, se espera volver a convocar a los
representantes de países, organismos internacionales y sociedad civil con el objetivo de
aprobar un nuevo marco de financiamiento para el desarrollo dada la brecha de
financiamiento actual no solo para garantizar los Objetivos del Desarrollo Sostenible
(ODS) aprobados en 2015 como continuidad de los ODM sino también las políticas para
enfrentar los múltiples riesgos vigentes alrededor del mundo: endeudamiento, crisis
climáticas y de reproducción social, nuevas epidemias y grandes migraciones.
1
La autora agradece los comentarios de Rodolfo Bejarano.
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El financiamiento para el desarrollo hace referencia a los flujos financieros existentes y
que son necesarios para el desarrollo de los países. Dada la interconexión y globalización
de la economía, no se pueden pensar en arreglos centrados solo en las condiciones
internas de los países, por lo que se requiere establecer pautas y normas comunes a todos
los países pero considerando sus diferencias y las persistentes desigualdades.
Pensar y aspirar el desarrollo de los países latinoamericanos exige importantes cambios y
reformas estructurales, entre ellas las relacionadas con los mecanismos de
financiamiento de las políticas públicas.
Este documento presenta algunos de los desafíos más importantes para América Latina en
el financiamiento para el desarrollo, enmarcado en el debate que se está dando tanto a
nivel global como regional. El artículo se focaliza en cuatro ámbitos: el sistema tributario,
la deuda pública, la participación del sector privado en las políticas públicas y la
gobernanza global.
2. El desafío latinoamericano de la movilización de recursos internos
La movilización de recursos domésticos, que tiene como principal instrumento al sistema
tributario, es uno de los principales instrumentos para el financiamiento del desarrollo en
América Latina, pero dada la evolución de las últimas décadas y su histórica condición de
inequidad requiere transformaciones estructurales.
Desde inicios del siglo XXI, los ingresos tributarios se han mantenido casi sin variación
pasando del 17.1% al 21.7% del producto interno bruto (PIB) regional (OCDE, 2024). El
aumento de los ingresos fue impulsado por todas las fuentes de recursos -impuestos a las
rentas y ganancias, impuestos a los bienes y servicios, contribuciones sociales-. En el
promedio tampoco se observan cambios relevantes en la estructura tributaria, dominada
por los impuestos a los bienes y servicios, lo cual revela el peso de los impuestos indirectos
dando lugar a una importante fuente de inequidad.
Los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE,
2024) señalan que en 2021 la carga fiscal de los países de América Latina y el Caribe
(21.7%) fue muy inferior a la media de los países de la OCDE, que se mantuvo en el 34.2%.
Entre los tipos de impuestos, la mayor parte correspondió a los impuestos sobre bienes y
servicios, que sumaron un 10.8% del PIB, mientras que sobre la renta y las utilidades el
porcentaje se mantuvo solo en un 5.7% y las contribuciones sociales en un 3.7%. Otros
impuestos tienen un peso mínimo en la presión tributaria.
Si bien las contribuciones sociales presentan una evolución positiva, permanecen bajas
dando cuenta de la persistencia de sistemas de seguridad social contributivos de escasa
cobertura derivados de mercado laborales precarios. Durante todo el periodo
considerado, a pesar de los relativamente altos niveles de crecimiento, el nivel de
informalidad laboral en la región se mantuvo en alrededor del 50% de la población
ocupada (OIT, 2023, p. 12).
Esta situación fiscal limita el espacio disponible para financiar las políticas que
garantizan los derechos, la reducción de las persistentes desigualdades y el cumplimiento
de los objetivos del desarrollo.
La capacidad de recaudación no depende solo de la voluntad y de las normas internas de
los países, sino también de mecanismos internacionales que permiten o facilitan una
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carrera a la baja de impuestos por parte de los países latinoamericanos, así como la
evasión y elusión transfronteriza.
La competencia por captar inversión extranjera directa (IED) ha impulsado una
competencia entre los países, cuya principal estrategia ha sido la reducción de impuestos
para atraer recursos. Esta competencia termina reduciendo recaudaciones que los países
necesitan para mejorar la calidad de la infraestructura y de los servicios públicos,
condiciones más importantes que la reducción de impuestos para atraer IED (Bejarano,
2017).
Los incentivos se basan generalmente en exoneraciones de impuestos y reducción de
tasas, así como flexibilización laboral y ambiental; sin embargo, no existe evidencia
empírica suficiente para asegurar que los beneficios justifiquen la pérdida de recursos
por parte del Estado.
Un estudio de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2013) señala
que en América Latina la mayor proporción de IED en el periodo 2003-2013 se dirigió
hacia proyectos en actividades primarias y en las primeras etapas de transformación
industrial intensivos en el uso de capital. Por cada millón de dólares invertidos se creó
solamente un puesto de trabajo en el caso de las actividades extractivas y dos puestos si la
inversión se orienta a manufacturas intensivas en recursos naturales (CEPAL, 2013, p. 14).
La situación empeora si se considera que la entrada de capitales a América Latina está más
relacionada con el aumento de los precios internacionales de los commodities que con los
incentivos, tal como lo señalan la CEPAL (2016) y la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 2017), con lo cual es innecesario el gasto tributario
en el que se incurre. Bejarano (2017) profundiza en el análisis de los determinantes de la
IED señalando una multiplicidad de factores como la infraestructura física, una débil
institucionalidad, la baja calidad educativa, la dependencia de sectores primarios,
mercados nacionales poco desarrollados, crecimiento económico de países
desarrollados, entre otros.
Ante la erosión de las bases tributarias corporativas con la medida anterior, la necesidad
de financiamiento de las políticas públicas termina presionando la tributación interna,
afectando generalmente a las poblaciones de ingresos medios o bajos por la vía de los
impuestos indirectos.
El segundo mecanismo involucrado en las bajas recaudaciones corporativas es la
persistencia de flujos financieros ilícitos -dinero que es adquirido, transferido o utilizado
ilícitamente y proviene de negocios corruptos, actividades delictivas o del fraude fiscal
comercial (Waris, 2017).
Las corrientes financieras ilícitas proceden de múltiples actividades del crimen
organizado internacional como el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de drogas y
armas o la trata de personas. Además incluyen los sobornos a funcionarios del gobierno,
el desvío del dinero público y la evasión y elusión de impuestos de empresas e individuos,
entre otros. Los costos sociales de los flujos financieros ilícitos acentúan la importancia de
este tema. A través del abuso fiscal transfronterizo global, la Red de Justicia Fiscal y
Latindadd (2021, p. 14) estima que las naciones latinoamericanas pierden anualmente
US$ 43.000 millones, lo que representa el 20.4% de los presupuestos nacionales de salud
pública en la región.
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La facturación fraudulenta o falsa facturación en el comercio exterior también es fuente
de flujos ilícitos de entrada y salida, puesto que implica alterar intencionalmente en las
declaraciones aduaneras el precio, cantidad o calidad del producto exportado (o
importado) y se utiliza generalmente para trasladar ganancias fuera de los países y evadir
impuestos.
Estos procesos requieren de complejos entramados financieros para ocultar el dinero y
sus beneficiarios finales, gracias a la existencia de “jurisdicciones del secreto” y guaridas
fiscales que les permiten ocultar o canalizar las ganancias mal habidas (Grondona,
Bidegain y Rodríguez, 2016), por lo que América Latina debe hacer el esfuerzo por
fortalecer el control y fiscalización y sus instituciones económicas para reducir al
máximo estos flujos de dinero.
El sistema tributario latinoamericano puede ser una fuente para el financiamiento de las
políticas que requiere su desarrollo y que además contribuya a la reducción de las
desigualdades; sin embargo exige importantes reformas cuyo impulso depende más de
relaciones de poder internas a cada uno de los países, pero también a nivel global.
3. El financiamiento privado en las políticas públicas
Ante la insuficiencia de los sistemas tributarios para crear el espacio fiscal que requiere
el financiamiento de las políticas públicas, las instituciones financieras internacionales
(IFIs) como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la OCDE
proponen incorporar al sector privado para supuestamente cerrar las brechas de
financiamiento.
El llamado financiamiento combinado o “blended finance”, definido como el uso
estratégico de recursos públicos para movilizar capital privado en mercados emergentes
o la combinación de capital público y capital privado se sustenta en la reducción de los
riesgos privados gracias al apalancamiento realizado por el sector público.
Por otro lado, las alianzas público-privadas (APP) constituyen una de las modalidades más
impulsadas por las IFIs. Si bien los argumentos a favor señalan que las APP son eficientes,
eficaces y crean espacio fiscal, no existe evidencia suficiente al respecto ni análisis
holísticos e integrados sobre sus resultados en términos de impacto y costo-efectividad.
Según un informe promovido por el Banco Mundial (Chao y Saha, 2015) sobre el
financiamiento de los proyectos de APP, y realizado a partir del análisis de 163 proyectos
alrededor del mundo para los cuales estaba disponible la información, los bancos
multilaterales de desarrollo y los recursos públicos terminaron financiando una gran
proporción de los proyectos en los países de ingreso medio y bajo.
Las APP implican un nuevo paradigma construido sobre un pilar fundamental que es el
uso de dinero público (es decir, impuestos y garantías) para apalancar o catalizar
inversión privada. Del lado fiscal, Gerardo Reyes (2018) sostiene que las APP:
no reducen materialmente las restricciones fiscales para los gobiernos. Si parecen
hacerlo a corto plazo, es probable que se deba a normas contables diferentes o
estructuras financieras novedosas que ocultan la carga explícita o implícita creada
por una APP. Como resultado, las APP pueden crear mayores cargas fiscales a largo
plazo. Las APP deben tratarse de la misma manera que la contratación tradicional
o la provisión pública desde una perspectiva de pasivos. (2018, p. vii).
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La función de financiamiento de las inversiones iniciales no debe equipararse al
financiamiento de los servicios que se prestarán a lo largo del contrato. Estos servicios
deben pagarse con fondos públicos o con el cobro a los/as usuarios de aranceles o tarifas.
En ambos casos se requerirán fondos públicos, ya que aunque en el segundo caso la
ciudadanía pague por los servicios, si el sector público no quiere que se den exclusiones
por razones económicas deberá coparticipar. Adicionalmente al fondeo de los servicios
se agregan los fondos que serán necesarios proveer en el caso de, por ejemplo, la
subutilización se los servicios si el contrato incluye cláusulas de uso o ingreso mínimo para
mitigar el riesgo. Estos compromisos, o también llamados pasivos contingentes, terminan
generando endeudamiento público que no es contabilizado como tal.
Con respecto a los resultados, la evidencia, sobre todo en el área social, señala que hay
importantes riesgos que considerar. Alonso y otros (2015) señalan que:
a pesar de existir abundante literatura que analiza y evalúa el modelo de APP, los
estudios que han buscado establecer recomendaciones globales sobre las APP no
han sido exitosos, ya que les ha sido imposible establecer de manera cierta que las
APP generan mayor valor por dinero que el método tradicional. (2015, p. 4)
Para ello utilizan dos estudios realizados por la Oficina Nacional de Auditoría (National
Audit Office -NAO) del Reino Unido (2009) y la Comisión Europea (2014).
4. El retorno de la deuda pública
La deuda pública se ha constituido en una fuente de financiamiento creciente en la región.
Originalmente, la deuda provenía de organismos multilaterales, sin embargo, en las
últimas décadas ha adquirido relevancia el endeudamiento a través de bonos soberanos
con acreedores privados, lo cual genera riesgos adicionales.
El endeudamiento no es un fenómeno nuevo en América Latina, así como las crisis
derivadas de la misma. La crisis de la deuda de las décadas de los 80s y 90s dio lugar a
fuertes reformas económicas en el marco del Consenso de Washington con el objetivo de
controlar la inflación, los desequilibrios externos, el déficit fiscal y reestructurar la deuda
externa para garantizar su sostenibilidad. Los retrocesos sociales y económicos derivados
de la reforma hicieron que la década se llamase “década perdida”.
Durante la última década, el endeudamiento ha ido creciendo. Esta situación se agravó con
la pandemia, ubicando a los países de América Latina en una situación de alto riesgo, ya
que los principales indicadores están llegando a sus niveles máximos como, por ejemplo,
la deuda con respecto al PIB, a las exportaciones o a los ingresos (Latindadd, 2023). Los
últimos datos disponibles para América Latina señalan que los servicios de la deuda ya
representan el 7.3% del PIB, el 31.4% de los ingresos y el 26.5% del total de gastos. El
servicio de la deuda representa el 64% del gasto social, superando ampliamente los gastos
en salud, educación o protección social (Debt Service Watch, 2023).
A medida que aumenta la deuda, mayores niveles de ingresos del Estado deben destinarse
al pago de los servicios de ésta, disminuyendo los recursos disponibles para las
prestaciones públicas. Los servicios de la deuda están aumentando dado el incremento de
las tasas de interés así como de la inflación y de la cotización del dólar, lo cual además
genera una mayor presión por la extracción de recursos naturales, agravando aún más la
crisis climática.
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La reducción del espacio fiscal limita el buen funcionamiento de los servicios públicos, lo
cual empuja a los hogares a endeudarse para dar cobertura a lo necesario para su
subsistencia: agua, electricidad, educación, salud y cuidados, generándose un círculo
perverso que obstaculiza la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Dada la injusta estructura tributaria de América Latina basada en impuestos indirectos, el
pago de la deuda también trae aparejado el riesgo de profundizar las desigualdades por el
peso relativo de estos impuestos en los hogares de menores recursos.
La priorización de la sostenibilidad de la deuda deriva entonces en la falta de garantía de
servicios públicos de calidad a precio justo por lo que el Estado deposita en cada individuo
la responsabilidad de solventar estos servicios que deberían cubrir las políticas públicas.
Los debates actuales se están centrando en la necesidad de transformar el análisis de
sostenibilidad de la deuda y los mecanismos de negociación. En el análisis de
sostenibilidad ortodoxo se ponen en el centro de las prioridades a los intereses del capital,
a costa de los derechos humanos e incluso de la sostenibilidad del crecimiento. Los
indicadores utilizados son parciales e incompletos, por lo que se necesitan medidas que
reflejen la multiplicidad de riesgos y consecuencias. Por otro lado, se verifican fuertes
desigualdades en el poder económico y de negociar, en el acceso a la información y las
capacidades técnicas entre los países deudores y los acreedores, por lo tanto se requieren
cambios en la arquitectura financiera.
5. Gobernanza
La gobernanza global relacionada con todos los factores anteriores está centralizada en
instituciones internacionales, incluyendo privadas que no representan los intereses y las
necesidades de todos los países afectados y de su ciudadanía.
Las instituciones financieras internacionales como el FMI y el BM, las organizaciones
como la OCDE y la Organización Mundial del Comercio y los grupos de países como el G20
crean y establecen normas, reglamentaciones, reglas, iniciativas y mecanismos que
conforman una arquitectura económica y financiera internacional representando los
intereses de los estados más ricos y de quienes concentran el capital, en su mayoría
provenientes de estos mismos países.
A estos organismos integrados por representantes públicos, se agregan empresas privadas
que definen la “confiabilidad” de los países a través de la elaboración de listas y
categorizaciones económicas. Las agencias certificadoras/agencias de calificación
crediticia tienen como objetivo proveer información para garantizar la protección de la
rentabilidad del capital, lo que termina afectando el acceso a financiamiento de las
economías que son calificadas. En ese camino no solo han fallado en proteger a la
ciudadanía de los efectos de las crisis financieras, sino que han propiciado estas crisis
debido a que su gestión contiene conflictos de intereses.
Con la globalización financiera, los estados nacionales tienen límites estructurales para
gestionar e implementar sus políticas fiscales, por lo que se hace fundamental una
arquitectura financiera internacional que incluya la participación de todos los países.
La gestión de las finanzas internacionales debe superar su carácter neocolonial y
antidemocrático y avanzar hacia cambios estructurales tanto en el ámbito de la deuda
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como de la tributación, con una visión integrada de ambos componentes de la política
fiscal y de los riesgos sistémicos que enfrenta el mundo.
Tanto en el caso de los sistemas tributarios como de la gestión de la deuda, las principales
instancias de decisión sobre las reglas globales de amplio impacto en políticas y reglas
nacionales solo cuentan con la participación de los países ricos, mientras que el resto debe
asumir principios y normativas aprobados sin su participación.
En este sentido, una de las propuestas más importantes es ubicar a la Organización de las
Naciones Unidas como el espacio central de estas decisiones, ya que por su integración
tiene la potencialidad de representar los intereses de todos los países y los derechos
humanos de sus habitantes. En el marco de esta organización deben debatirse las normas
económicas que necesitan los países del mundo, independientemente de su nivel de
riqueza o posición geopolítica para regular los flujos de capital, gestionar la deuda y
recaudar impuestos en el marco de una justicia fiscal internacional.
6. Conclusiones
El contexto del financiamiento para el desarrollo desde una perspectiva del sur global y
en particular de América Latina pone en cuestionamiento principios, políticas, reglas,
indicadores, roles de los actores y gobernanza tanto del sistema tributario global como del
tratamiento de la deuda pública.
La profundización de las múltiples crisis que se retroalimentan está poniendo en riesgo no
solo los avances en los ODS, la garantía de los derechos y la reducción de las desigualdades
sino también los logros de la región en las últimas tres décadas.
El camino hacia un nuevo acuerdo sobre el financiamiento del desarrollo que se llevará a
cabo en 2025 debe poner en el centro a los derechos de la ciudadanía y la puesta en
vigencia de los múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes,
recuperando el espíritu del Consenso de Monterrey perdido en los siguientes acuerdos y
en la evolución actual del financiamiento de las políticas públicas.
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